SENTENCIA T-892A DE NOVIEMBRE 2 DE 2006

 

Sentencia T-892A de noviembre 2 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

Sentencia T-892A de 2006

Ref.: Expediente T-1420226.

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Acción de tutela instaurada por Darlinton Javier Agualimpia Guerrero contra el honorable Consejo Superior de la Judicatura.

Bogotá, D.C., dos de noviembre de dos mil seis.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca —Sala Jurisdiccional Disciplinaria— y el honorable Consejo Superior de la Judicatura —Sala jurisdiccional disciplinaria— en la acción de tutela instaurada por Darlinton Javier Agualimpia Guerrero contra el honorable Consejo Superior de la Judicatura.

I. Antecedentes

1. Hechos

Darlinton Javier Agualimpia Guerrero instauró acción de tutela contra el honorable Consejo Superior de la Judicatura Sala Administrativa —Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia— por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales a la educación, al trabajo, a escoger profesión y oficio, al libre desarrollo de la personalidad y al principio constitucional de buena fe.

Los hechos en los que se sustenta la demanda son los siguientes:

Darlinton Javier Agualimpia Guerrero fue nombrado por la administración municipal de Istmina —Chocó— en el cargo de profesional universitario con funciones jurídicas ad honorem, el dos (2) de enero de 2003 mediante Resolución 4 bis de 2003 y posesionado el mismo día. Trabajó a servicio de dicha entidad hasta el 31 de diciembre de 2003, con el propósito de que tal servicio le fuese reconocido como judicatura para optar por el título de abogado.

Con ese fin y una vez terminado el año de servicio legal popular, presentó los papeles para obtener el reconocimiento de su práctica laboral. El honorable Consejo Superior de la Judicatura, mediante Resolución 342 de febrero 14 de 2006 negó el reconocimiento del tiempo servido al municipio de Istmina, como válido para optar por el título de abogado.

El accionante interpuso recurso de reposición para agotar la vía gubernativa, el cual fue resuelto mediante la Resolución 985 de marzo 6 de 2005, confirmando el contenido de la Resolución 342 .

A juicio del accionante, la corporación accionada “lo castiga” por haber prestado a título gratuito un servicio remunerado y por ello le niega el aval de su práctica. Señala que el municipio de Istmina se encuentra inmerso en el Acuerdo de reestructuración de pasivos y debido a la crisis administrativa y financiera que atraviesa, su nombramiento en la alcaldía se hizo sin remuneración alguna.

El accionante relaciona sucintamente las normas a cuyo tenor él prestó un servicio que el honorable Consejo Superior de la Judicatura tendría que reconocer como práctica válida para optar por el título de abogado. En especial, el numeral cuarto del artículo 151 de la Ley 446 de 1998 que dispone: “haber desarrollado labores jurídicas en entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal”. Por su parte, el artículo 23 del Decreto 3200 de diciembre 21 de 1999 permite que los estudiantes de derecho que hayan terminado materias puedan prestar sus servicios jurídicos en entidades públicas, a fin de que estas les sean reconocidas como servicio legal popular o judicatura para optar por el título de abogado.

Sostuvo que el hecho de no recibir remuneración por parte de la alcaldía de Istmina, más que contravenir a la administración municipal, perjudicó su propio peculio y el de su familia, quienes se vieron sometidos a muchas dificultades para que él pudiera adelantar una práctica no remunerada. La posición del honorable Consejo Superior de la Judicatura vulnera el libre desarrollo de su personalidad y el derecho al trabajo, en la medida en que impide el logro de las metas propuestas y la esperanza de una mejor vida para las personas que dependen de él.

Igualmente anota, que la decisión del honorable Consejo Superior de la Judicatura atenta contra el principio constitucional de la buena fe, porque quien hizo el nombramiento estaba convencido de que era posible realizarlo en las circunstancias citadas en la resolución y no puede ser el estudiante quien termine afectado por un posible error del que es ajeno.

En suma, solicita el amparo a sus derechos a la educación, trabajo, libre desarrollo de la personalidad y buena fe, porque la actuación de la entidad accionada le niega la posibilidad de culminar una etapa educativa que debe terminar con el otorgamiento del título de abogado.

2. Pruebas allegadas al expediente

Con la demanda de tutela se allegaron las siguientes pruebas relevantes para la decisión final.

— A folio 5 del expediente principal, copia de la resolución de nombramiento del señor Darlinton Javier Agualimpia en el cargo de profesional universitario con funciones jurídicas de la alcaldía de Istmina (Chocó).

— A folio 7, acta de posesión del señor Darlinton Agualimpia, en el cargo mencionado.

— A folio 8, certificación de la Universidad Incca de Colombia donde consta que el señor Darlinton Agualimpia aprobó el programa de derecho de esa universidad.

— A folio 9, certificado de tiempo de servicios prestados al municipio de Istmina y las funciones encomendadas.

— A folio 10, copia de la Resolución 342 expedida por el honorable Consejo Superior de la Judicatura, “por medio de la cual se niega el reconocimiento de una práctica jurídica”.

3. Intervención del honorable Consejo Superior de la Judicatura

Mediante Oficio 545 de mayo 25 de 2006, la directora encargada de la unidad de registro nacional de abogados y auxiliares de la justicia, intervino en la presente tutela, oponiéndose a las pretensiones de la demanda.

En términos generales, el escrito reiteró en primer lugar, el contenido de la Resolución 342 expedida por el honorable Consejo Superior de la Judicatura, mediante la cual se consideró que la practica laboral realizada por el accionante no era de aquellas que podía ser reconocida para optar por el título de abogado. La resolución en lo pertinente dispone:

... “La judicatura es una alternativa que el legislador brinda a los egresados de realizar una práctica jurídica en un cargo adecuable con las formalidades legales a cambio de la elaboración y sustentación de la monografía o tesis de grado; que dicha práctica se puede desarrollar en uno de los cargos que se enumeran en las normas citadas en el epígrafe de la presente resolución.

“Que la Ley 552 de 1999, artículo 1º derogó el título primero de la parte quinta de la Ley 446 de 1998, relativa al servicio de Legal popular y el artículo 2º manifiesta que: ‘El estudiante que haya terminado las materias del pensum académico, elegirá entre la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la práctica jurídica’. En concordancia con el Decreto 1221 de 1990, artículo 21 numeral 3º, exige como uno de los requisitos para la obtención del título de abogado:

‘Haber elaborado monografía que sea aprobada, igual que el examen de sustentación de la misma o haber desempeñado con posterioridad a la terminación de estudios, durante un (1) año continuo o discontinuo uno de los cargos previstos en las disposiciones pertinentes; o haber prestado el servicio jurídico voluntario regulado por el Decreto 1862 de 1989; o haber ejercido durante dos (2) años la profesión en las condiciones señaladas en el artículo 31 del Decreto 196 de 1971.

“El legislador se ha ocupado de crear una serie de cargos dentro de la administración pública y de justicia, con el propósito de descongestionar los mismos, contando para tal fin con la colaboración que pueden prestar los futuros profesionales en los diferentes despachos judiciales y otros organismos, que han sido establecidos por ley, para que realicen una práctica real y no teórica de lo aprendido durante el paso por la universidad; lo que significa que son los únicos cargos sin remuneración, válidos para acreditar la práctica jurídica.

“En lo referente a los cargos adecuables a la práctica jurídica en calidad de ad honorem son aquellos contemplados por el Decreto 1862 de 1989, como auxiliares judiciales en los despachos judiciales, de la Ley 23 de 1991 el cargo de auxiliar ad honorem en el despacho del defensor de familia, la Ley 24 de 1992 que reglamenta la prestación del servicio jurídico voluntario como defensor público en la Defensoría del Pueblo, y la Ley 878 de 2004 que establece la prestación del servicio de auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación y en el Congreso de la República; cargos que se podrán desempeñar por un tiempo no menor de nueve (9) meses, de tiempo completo de manera exclusiva, desempeñando funciones de contenido jurídico.

“En el caso que nos ocupa, el egresado Agualimpia Guerrero, fue vinculado en el carácter de ad honorem para laborar como abogado egresado con funciones jurídicas en la oficina jurídica de la alcaldía municipal de Istmina, sin remuneración alguna; así como lo manifiesta los documentos aportados en los cuales se observa que la entidad territorial que lo nombra no está llamada legalmente a realizar este tipo de vínculo, toda vez que bajo tal condición, el servicio solo puede ser prestado en un despacho como lo establecen las normas antes referidas, pues el objetivo de crear estos cargos es en aras del descongestionamiento de los despachos judiciales y otros organismos designados por las normas las cuales son explícitas y claras que no admiten por analogía otra entidad pública o cargo diferente.

“Al respecto, vale la pena recordar tal como lo manifiesta el artículo 4º de nuestro ordenamiento civil que: ‘La ley es una declaración de voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional. El carácter general de la ley es mandar, prohibir, permitir o castigar’. Por lo tanto, siendo normas enunciadas claramente aplicables al caso que nos ocupa esta unidad se atendrá a lo allí dispuesto y ordenado.

“Se concluye que tal vínculo no ofrece las condiciones de ley para ser tenido en cuenta como válido para la finalidad que pretende el solicitante, pues solo pueden los egresados designados desempeñarse con tal propósito bajo la observancia de los preceptos contemplados en el Decreto 3200 de 1979, numeral 1º, literal g), el cual reza:

‘1. Hacer un año continuo o discontinuo de práctica o servicio profesional, en uno de los cargos que se enumeran a continuación:

‘(...).

‘g) Empleado oficial con funciones jurídicas en entidades del orden nacional, departamental o municipal’.

“En consecuencia, para acreditar la práctica jurídica bajo este literal debe tener la calidad de empleado público con vinculación legal y/o reglamentaria, ejercer un cargo debidamente establecido en la planta de personal de la entidad donde se hayan previsto sus emolumentos, durante un año posterior a la terminación y aprobación de estudios con jornada laboral ordinaria y realización de labores destinadas para el cargo las cuales deben ser jurídicas.

“No otra determinación puede tomarse ante la voluntad del legislador, quien de manera clara, concreta y explícita señaló los cargos ad honorem mediante los cuales se puede acreditar la práctica jurídica de manera exclusiva y excluyente, razón por la cual no admite ninguna otra entidad en que se pueda realizar la práctica jurídica de carácter ad honores”.

En segundo lugar, recordó que la Ley 446 de 1998, parte V, artículo 151, citada en la resolución de nombramiento por el alcalde de Istmina fue derogada por la Ley 552 de 1999 y, en consecuencia, el ejercicio de la judicatura para el caso en referencia debe supeditarse al régimen legal allí establecido. Se tiene entonces, que el ejercicio de esa práctica bajo la modalidad ad honorem esta prevista única y exclusivamente en las siguientes disposiciones: Decreto 1862 de 1989, auxiliar judicial ad honorem en los despachos judiciales; Ley 23 de 1991; auxiliar ad honorem en el despacho del defensor de familia; Ley 24 de 1992, Defensor Público en la Defensoría del Pueblo y Ley 878 de 2004, auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación y en el Congreso de la República. El cargo de profesional universitario ad honorem para el cual fue nombrado el accionante, en la alcaldía municipal de Istmina no está amparado por ninguna norma legal que autorice el ejercicio de la judicatura bajo esa modalidad.

II. Sentencias objeto de revisión

1. Sentencia de primera instancia

La sentencia de primera instancia proferida el 7 de junio de 2006 por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca —Sala Jurisdiccional Disciplinaria— concedió la tutela de los derechos invocados por el actor, bajo las siguientes consideraciones:

— Para cumplir el requisito de la judicatura, lo relevante son las funciones y el cargo y no las condiciones económicas en las que este se ejerza.

— La entidad accionada asume una postura excesivamente formalista en este caso, al aplicar e interpretar las normas y calificar los hechos, pues se limitó simplemente a constatar que el acto administrativo de nombramiento se sustentó en una norma derogada y que el cargo se ejecutó sin remuneración. Ignorando así, que el nombramiento recayó en un cargo remunerado de la planta de la administración municipal y que uno de sus fundamentos legales estaba en una norma cuya vigencia no discuten las partes, cual es el artículo 23 del Decreto 3200 de 1979.

— Lo importante es este caso no era establecer si el actor prestó sus servicios jurídicos en forma gratuita o remunerada, sino si ocupó un empleo oficial en una entidad pública cumpliendo funciones jurídicas. Esto, por cuanto para definir situaciones jurídicas, en nuestro orden jurídico prima el criterio funcional o material.

— El hecho de que la autoridad municipal hubiese ignorado la derogatoria de una norma de orden legal resulta irrelevante para definir el asunto, así “como el que el actor —seguramente también por ignorancia— lo hubiese aceptado”.

— El accionante, a más de ocupar un cargo oficial, lo hizo gratuitamente, hecho que de por sí sólo demuestra una actitud noble y solidaria de frente a una situación financiera indiscutiblemente precaria que azota al municipio de Istmina. De manera, que sancionarlo por ello, negándole el reconocimiento del cumplimiento del requisito legal para optar al título de abogado, concreta una injusticia y un agravio inexplicable.

— El proceder de la entidad accionada, que consistió finalmente en una interpretación y aplicación errónea de varias normas legales, incurrió en flagrantes injusticias e inequidades, desconociendo groseramente valores fundantes del Estado social de derecho.

2. Sentencia de segunda instancia

La Sala Disciplinaria del honorable Consejo Superior de la Judicatura, revocó la decisión adoptada en primera instancia, tras considerar (i) que no se advierte ningún perjuicio irremediable en la situación que presenta el accionante, y (ii) que la pretensión esbozada por el accionante tiene otra vía de defensa judicial.

En efecto, el fallo reitera el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela y en esa dirección sostiene que el accionante puede acudir a la justicia contencioso administrativa para discutir la legalidad de los actos administrativos adversos a sus intereses. La acción de tutela no se concibió como un mecanismo apto para sustituir los demás medios de defensa judicial y tampoco como una herramienta para modificar decisiones de la administración. Igualmente señaló el fallo de segunda instancia que dentro del expediente no se acota en concreto la dimensión del daño o afectación que esté sufriendo el peticionario, frente a las quejas endilgadas a la entidad accionada.

III. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.

2. Problema jurídico

Debe la Corte analizar en el presente caso, si la negativa del honorable Consejo Superior de la Judicatura en reconocer las prácticas laborales que permiten obtener el título de abogado al demandante, vulnera sus derechos a la educación, libre desarrollo de la personalidad y buena fe. Para ello, será menester (i) estudiar, el carácter residual de la acción de tutela en este caso, que es además razón de la sentencia de segunda instancia para negar el amparo propuesto; (ii) el principio de confianza legítima en las actuaciones de la administración; (iii) el exceso ritual manifiesto y por ende la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, de cara al contenido de la resolución que niega la práctica laboral al accionante.

3. Requisitos para la procedencia de la acción de tutela

Según lo establece el artículo 86 de la Carta Política de 1991 y la jurisprudencia reiterada de esta corporación (1) , la acción de tutela es una garantía y un mecanismo constitucional de protección directa, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o en determinados eventos de los particulares y no procede cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que éste resulte ineficaz y se configure un perjuicio irremediable, caso en el cual, la tutela se concede como mecanismo transitorio, hasta tanto la autoridad correspondiente decida de fondo sobre el asunto (2) .

No obstante, esta corporación ha señalado con fundamento en la prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228) y en la necesidad impuesta por la Constitución Política, de dar efectividad a los derechos fundamentales (C.P., arts. 2º, 5º y 86), que en cada caso en particular, el juez de tutela debe evaluar la eficacia del medio judicial que formalmente se muestra como alternativo, para establecer si en realidad, consideradas las circunstancias del solicitante, se está ante un instrumento que sirva a la finalidad específica de garantizar materialmente y con prontitud el pleno disfrute de los derechos conculcados o sujetos a amenaza (3) .

A este respecto, la Corte ha dicho de manera sistemática que, conforme a los artículos 2º y 86 de la Constitución y al numeral 1º del artículo 6º Decreto 2591 de 1991, el análisis de la existencia de otros medios de defensa que desplacen a la acción de tutela debe evaluarse en concreto.

Si se tiene en cuenta que el objeto de dicha acción es otorgarle una protección efectiva a los derechos fundamentales, resulta indispensable concluir que el juez de tutela debe evaluar en cada caso la idoneidad del otro medio de defensa para restablecer los derechos fundamentales, de acuerdo con la forma como presuntamente han sido vulnerados.

Para evaluar la idoneidad del otro medio de defensa y determinar si la acción de tutela es o no procedente, la Corte ha estimado tener en cuenta dos elementos de análisis respecto del medio de defensa que aparentemente prevalece sobre esta acción:

a) El objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela, y

b) El resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales.

En el presente caso el juez de tutela de segunda instancia deniega la protección incoada, pues la considera improcedente porque existe otro medio de defensa judicial: la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El objeto de esta acción, sin embargo, no es propiamente el de darle una protección oportuna y eficaz a los derechos fundamentales, sino preservar la legalidad de los actos administrativos y restablecer los derechos conculcados a los administrados.

A pesar de lo anterior, la diferencia entre los objetos de estas dos acciones no obsta para que en algunas ocasiones la acción de nulidad prevalezca sobre la tutela. En ciertas circunstancias, al preservar la legalidad de los actos administrativos y restablecer los derechos de los asociados se pueden proteger efectiva y oportunamente los derechos fundamentales de las personas. Sin embargo, en otras situaciones ello no es posible. Por lo tanto, para determinar si la acción de tutela procede en el caso concreto se deben tener en cuenta tanto el objeto de la acción prevalente prima facie, como su resultado previsible, en relación con la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, dentro del contexto del caso particular (4) .

En esa medida, si el juez observa que en el caso concreto la preservación de la legalidad trae como resultado también el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la tutela resulta improcedente.

Por el contrario, si advierte que el mecanismo de defensa judicial aparentemente prevalente no es idóneo para restablecer los derechos fundamentales vulnerados de manera eficaz y oportuna, la tutela resulta procedente.

En algunos de estos casos en que la tutela desplaza a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el factor de procedencia determinante es la incidencia del tiempo sobre los derechos fundamentales. En tales eventos, ello ocurre por cualquiera de las siguientes circunstancias (5) :

a) Porque la prolongación del procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o,

b) porque para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida económicamente.

En particular para el caso que se estudia, la prolongación en el tiempo de un obstáculo como el que se le ocasiona al accionante para obtener el título de abogado, luego de haber cursado 5 años universitarios y haber prestado un año de judicatura, puede tener repercusiones graves en relación con el derecho a la educación, en tanto este constituye presupuesto básico para el efectivo ejercicio de otros derechos fundamentales tales como la igualdad en el ámbito educativo, la escogencia de profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad (6) .

En virtud de lo anterior debe la Corte reiterar, que el juez constitucional no puede denegar por improcedente la tutela por considerar en abstracto que también procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin tener en cuenta los hechos del caso y el efecto que tendría la falta de protección efectiva y oportuna sobre el ejercicio de los derechos fundamentales. Resulta violatorio de los artículos 2º y 86 de la Constitución, y del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 denegar una acción de tutela por improcedente, debido a la sola existencia formal de otro medio de defensa judicial, sin la debida consideración de la situación fáctica concreta.

Por lo tanto, en el presente caso la acción de tutela resulta procedente, pues la de nulidad y restablecimiento del derecho no permite proteger de manera eficaz, rápida y oportuna los derechos presuntamente vulnerados.

Se recuerda que en casos anteriores de similares supuestos, la Corte ha tenido oportunidad de señalar que “si se cuestionara la procedencia de la acción de tutela en los casos objeto de revisión invocando la oportunidad que el ordenamiento jurídico ofrece a los accionantes para solicitar la reparación del daño causado por la administración, es decir las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se respondería..., que los accionantes no tienen a su alcance un medio judicial de defensa a través del cual puedan acceder a. sus pretensiones, esto es, el otorgamiento del título de especialistas en los programas cursados. Por ende, la tutela sí se erige como el instrumento legítimo a través del cual los actores podían invocar la protección de sus derechos fundamentales’’ T-807 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

En la Sentencia T-494 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en donde se demandaba igualmente una resolución del honorable Consejo Superior de la Judicatura que había negado a un estudiante las prácticas laborales para optar por el título de abogado, la Corte señaló:

“En lo que guarda relación con la sentencia de instancia en lo tocante a la oportunidad que el ordenamiento jurídico ofrece al accionante para solicitar la reparación del daño causado, es pertinente anotar que el accionante no cuenta con un medio judicial de defensa efectivo para acceder a sus pretensiones, esto es al reconocimiento de su práctica jurídica como presupuesto para obtener el título de abogado”.

4. Principio de confianza legítima

La Corte Constitucional ha acudido al principio de la confianza legítima en eventos en que el conflicto decidido por los jueces de instancia involucra decisiones sorpresivas de la administración, las que, en atención al postulado de la buena fe, no fueron previstas por el ciudadano.

El principio de la confianza legítima en la administración encuentra sustento constitucional en la buena fe (7) y se aplica como mecanismo de solución de controversias entre el interés general que aquella representa y el interés particular del administrado, en eventos en que la administración le crea expectativas favorables pero luego, de manera súbita, lo sorprende con la eliminación de dichas condiciones.

A tal principio, la jurisprudencia ha reconocido tres presupuestos para su ocurrencia: i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados, y iii) la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad (8) .

La Corte ha estimado así que la confianza que el particular deposita en la seriedad y estabilidad de la actuación administrativa es digna de protección y respeto, de tal suerte que se trata de un principio que “no solo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible” (9) .

En consideración a los principios de confianza legítima y buena fe, las autoridades y los particulares deben entonces ser coherentes en sus actuaciones, respetar los compromisos adquiridos en sus acuerdos y convenios, y garantizar la estabilidad y durabilidad de las situaciones generadas, de tal suerte que “así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas” (10) .

5. Exceso ritual manifiesto y prevalencia del derecho sustancial

A la luz de la aplicación del artículo 228 constitucional y velando para que no se incurra en un exceso ritual manifiesto (11) que desconozca el derecho sustancial, la Corte ha tenido la oportunidad de señalar que algunas exigencias de tipo nominal-formal que realizan los operadores jurídicos, pueden llegar a vulnerar derechos de rango superior. Claro ejemplo de lo anterior es la Sentencia T-1123 de 2002 (12) , en la cual la Corte conoció de una tutela interpuesta por numerosos pensionados, en virtud de que en el proceso adelantado para el cobro de sus mesadas el juez laboral, después de la remisión por falta de competencia realizada por el juez civil, inadmitió la demanda, a la luz de lo exigido en el artículo 65 del Código de Procedimiento Civil, puesto que la apoderada de los pensionados no había dirigido los poderes conferidos al juzgado laboral sino al civil. En virtud de los hechos señalados, se interpuso una tutela contra las providencias judiciales mencionadas. Al conocer de esta la Corte señaló:

“— En el caso sujeto a análisis aparece claro, que lo relevante es que los poderes conferidos a la apoderada de los demandantes, le fueron otorgados por los actores (pensionados) para que instaurara ante la justicia ordinaria la acción correspondiente con el fin de que se declarara la responsabilidad subsidiaria de la sociedad matriz controlante, para el caso la Federación Nacional de Cafeteros, Fondo Nacional del Café con los pasivos de la entidad de la sociedad controlada, o sea, la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., en liquidación obligatoria.

“— Que ello es lo sustancial o fundamental, sin que por lo tanto, se considere que el hecho de dirigir los poderes al juez civil del Circuito ‘Reparto’ sea necesario repetirlos para que sean expresamente dirigidos al juez laboral, pues para el caso, el encabezamiento del poder no le resta nada a la manifestación expresa de la voluntad que implica el haber otorgado el poder para un propósito definido como es lograr la efectividad en el pago de sus pensiones y de esta manera se estima entonces, que la ausencia de tal formalidad, no desvirtúa la esencia de la acción propuesta, ni existe duda alguna sobre la pretensión de los demandantes, entonces no hay razón para no haber admitido la demanda, pues como bien lo señala la apoderada de la parte accionante, el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil y la Ley 446 de 1998 contemplan la remisión de la demanda al juez competente, sin precisar que deban adecuarse los poderes otorgados para incoarla”.

Por tales motivos, en esa ocasión se concedió la tutela al debido proceso, y la Corte, previamente a las consideraciones particulares, refiriéndose al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, sostuvo:

“(...) el artículo 228 de la Constitución Política, ordena que en las decisiones judiciales prevalecerá el derecho sustancial. Ello es así, porque no se puede concebir un estado de derecho sin garantía efectiva de los derechos de las personas. El respeto a la dignidad humana y al trabajo consagradas en el ordenamiento superior, le dan un contenido material y no simplemente formal al estado de derecho, el cual no puede mirarse exclusivamente bajo la óptica del “exclusivo imperio de las leyes”.

“5.2. Así las cosas se estima que en el examen de cualquier acto jurisdiccional, no debe ignorarse dar prevalencia el derecho sustancial constituye el fin principal de la administración de justicia (C.N., art. 228). La validez de una decisión judicial de carácter procesal debe necesariamente juzgarse a partir del problema de fondo de derecho sustantivo a cuya resolución ella se enderece.

“5.3. Lo anterior es válido en razón de que el estado social de derecho, exige la protección y el respeto a la persona humana y en tal medida no se puede mantener la vigencia y eficacia de actos jurisdiccionales lesivos de los derechos y garantías de las personas constitucionalmente establecidos. La propia concepción del Estado de derecho no se agota en la proclamación formal de los derechos de las personas sino que se configura a partir de su efectiva realización.

“5.5. La autonomía que la Constitución Política le reconoce a las autoridades encargadas de impartir justicia (arts. 228 y 230), debe ser siempre armonizada y conciliada con las garantías incorporadas en los artículos 13 y 53 del mismo ordenamiento que le reconocen a todas las personas, en particular a los trabajadores, los derechos a ‘recibir la misma protección y trato de las autoridades’ y a ser favorecidos ‘en caso de duda en la interpretación y aplicación de las fuentes formales del derecho’.

“5.6. En tal medida, se estima entonces, que una vez establecida la norma jurídica que resulte aplicable al asunto materia de controversia, surge para el funcionario judicial competente responsable de su aplicación, la obligación constitucional de interpretar la misma en el sentido que resulte más favorable al trabajador y ante las posibles dudas que pueden surgir sobre el sentido y alcance de una norma, y frente a las diversas interpretaciones que de la misma se formulen, es deber del juez elegir aquella que interprete en mejor medida los derechos laborales.

“5.7. En este sentido debe recordarse, que la Constitución consagra el respeto de los derechos fundamentales, lo cual implica que esta protección debe prevalecer sobre normas procesales que de ser aplicadas conducirían la negación de los mismos.

“5.8. Igualmente se estima, que a los jueces les corresponde apreciar, interpretar y aplicar las leyes y demás normas, conforme a los dictados de las reglas y principios consagrados en la Constitución, buscando además que sus decisiones sean justas, dado que ellas son uno de los instrumentos del Estado para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (C.P., art. 2º), lo expresado está en armonía con lo dispuesto por el artículo 228 de la Carta que expresa que. ‘... Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial ...’.

“5.9. Por último debe tenerse en cuenta que el juez como autoridad judicial responsable del proceso debe adelantar el mismo con criterios de proporcionalidad y de razonabilidad, en relación con los hechos y circunstancias, que le sirvan de causa”.

A la luz de este alcance dado al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, la Sala entrará a analizar el caso en concreto.

6. Caso concreto

El accionante considera que la Resolución 342 de 14 de febrero de 2006 dictada por el honorable Consejo Superior de la Judicatura viola sus derechos a la educación, escogencia de profesión y oficio, libre desarrollo de la personalidad y buena fe, al desconocerle la práctica jurídica que hizo en la alcaldía de Istmina. Por su parte, el honorable Consejo Superior sostiene que el actor sustenta sus pretensiones en una norma derogada y aduce que solamente procede la judicatura en la modalidad ad honorem en aquellos cargos expresamente establecidos en el Decreto 1862 de 1989, y en las leyes 23 de 1991, 224 de 1992 y 878 de 2004. La sentencia de primera instancia concede la tutela sobre la base de que existió un excesivo rigor de la entidad accionada al evaluar las prácticas realizadas por el estudiante, y la sentencia de segunda instancia revoca esa decisión luego de sostener que existe otro mecanismo de defensa judicial.

Del anterior recuento fáctico, se derivan dos temas que deben abordarse: (i) primero, el sustento normativo de la resolución de nombramiento del accionante en la alcaldía de Istmina y (ii) segundo, la modalidad del cargo en la que fue nombrado el accionante.

1. En relación al primer cuestionamiento, considera la Sala lo siguiente: el accionante fue nombrado por el alcalde de Istmina en el cargo de profesional universitario con funciones jurídicas, ad honorem, adscrito a la oficina jurídica del municipio de Istmina. El texto de la resolución de nombramiento es el siguiente:

“RESOLUCIÓN 4 Bis DE 2003

(Enero 2)

Por medio de la cual se hace un nombramiento ad honorem causa

El Alcalde Municipal de Istmina en uso de sus facultades constitucionales, legales y,

CONSIDERANDO:

Que es facultad del señor Alcalde Municipal de Istmina, de conformidad con las leyes existentes, vincular a la administración municipal, profesionales universitarios que se necesiten para el buen funcionamiento y desarrollo de la administración pública.

Que la Ley 446 de 1998, parte quinta título primero, artículo 151, señala las actividades dentro de las cuales puede ejercerse el servicio legal popular para optar por el título de abogado.

Que el numeral cuarto del artículo 151 ibídem, señala “haber desarrollado labores jurídicas en entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal.

Que el artículo 23, literal “g” del Decreto 3200 de diciembre 21 de 1979, permite que los estudiantes de derecho que hayan terminado materias puedan prestar sus servicios jurídicos en las entidades públicas a fin de que le sean reconocidos como servicio legal popular o judicatura para optar por el título de abogado.

Que el municipio de Istmina se encuentra actualmente inmerso en el acuerdo de reestructuración de pasivos dentro del marco de la Ley 550 de 1999, y no cuenta con recursos económicos y presupuestales para sufragar los costos de personal, para apoyar dicho proceso.

Que la administración municipal cuenta con una oficina de depuración de acreencias, en cabeza de la asesora jurídica, la cual para el buen desarrollo de dicho acuerdo requiere del apoyo de un profesional universitario, que se encargue de las siguientes funciones, entre otras:

1. Llevar el seguimiento de los procesos que se adelantan en contra del municipio.

2. Revisar las solicitudes de pensión de los empleados y emitir conceptos jurídicos de las mismas.

3. Elaborar los contratos de prestación de servicios y demás contratos que la administración requiera.

4. Responder las solicitudes de la comunidad (derechos de petición) y demás acciones referentes a su cargo.

5. Contestar las acciones de tutela que contra la administración sean presentadas y llevar un archivo estadístico de las mismas.

6. Las demás funciones que en virtud del cargo y de su superior inmediato sean requeridas.

Que en mérito de lo anteriormente expuesto

RESUELVE:

ART. 1º—Nombrar al señor Darlinton Javier Agualimpia Guerrero, identificado con cédula de ciudadanía 80.229.243 de Bogotá y carné de la Universidad Incca de Colombia 51867 en el cargo de profesional universitario con funciones jurídicas, ad honorem causa adscrito a la oficina jurídica del municipio de Istmina.

ART. 2º—Que las funciones realizadas por el profesional universitario serán supervisadas por el secretario general y de gobierno con funciones de jefe de personal o por el alcalde.

ART. 3º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. Comuníquese y cúmplase”.

Así, los fundamentos normativos de la resolución de nombramiento son: el numeral 4º del artículo 151 de la Ley 446 de 1998 y el Decreto 3200 de 1979, en su artículo 23, literal g).

Al decir del ente accionado, la primera disposición se encuentra derogada por la Ley 552 de 1999, y no cabía su aplicación al caso del señor Darlinton Agualimpia, constituyéndose tal circunstancia en uno de los motivos para negar la práctica laboral realizada por el accionante en la alcaldía de Istmina.

En efecto, los artículos 1º y 2º de la Ley 552 de 1999 (13) señalan lo siguiente:

“ART. 1º—Derógase el título primero de la parte quinta de la Ley 446 de 1998, relativa al servicio legal popular. ART. 2º—El estudiante que haya terminado las materias del pensum académico (antes de la entrada en vigencia de la presente ley) (14) , elegirá entre la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura”.

A su vez, el numeral 4º del artículo 151 de la Ley 446 de 1998 (15) , disponía:

“De las actividades dentro de las cuales puede ejercerse el servicio legal popular: Para cumplir con el servicio legal popular, el egresado deberá desarrollar alguna de las siguientes actividades, trabajando tiempo completo y con dedicación exclusiva:

“(...).

“4. Haber desarrollado labores jurídicas en entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal”.

Lo anterior significa, tal como lo expone la entidad accionada, que el alcalde de Istmina dijo sustentar la Resolución 4 Bis de 2003 en una norma derogada; sin embargo, el asunto que ocupa a la Corte es saber si ello era determinante y concluyente para negar la práctica jurídica reclamada por el actor, máxime cuando el legislador, aun a través de la Ley 552 de 1999, mantuvo la judicatura como opción de grado.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-1053 de 2001 (16) efectivamente recordó, que en la exposición de motivos que dio lugar a la expedición de la Ley 552 de 1990, el senador Juan Martín Caicedo Ferrer, autor de la iniciativa, puso de presente las razones que justificaban los artículos 1º y 2º del proyecto tendientes a derogar el título I de la parte quinta de la Ley 446 de 1998, dejando en claro que los estudiantes de derecho “continúan contando con la opción de realizar una monografía o adelantar la llamada judicatura. Con ello se garantizará que aquellos que escojan la segunda alternativa sean quienes tengan vocación definida de servicio a la comunidad a través del ejercicio del derecho” (17) .

A juicio de la Corte, entonces, la mención que de la Ley 446 de 1998 se hace en la resolución de nombramiento del accionante en un cargo de la alcaldía de Istmina, en nada incide en el reconocimiento de la práctica realizada por el estudiante Darlinton Agualimpia, teniendo en cuenta que el artículo 151 simplemente discriminaba los cargos en los cuales se podía ejercer el denominado anteriormente servicio legal popular, listado que se encuentra igualmente previsto en el Decreto 3200 de 1979, norma citada por el honorable Consejo Superior de la Judicatura para señalar los cargos en los que puede ejercerse la judicatura.

Por este primer aspecto entonces, no tiene razón el honorable Consejo Superior en cimentar su negativa de reconocer la práctica laboral realizada por el estudiante, en la norma invocada en la resolución de nombramiento, cuando ello en nada varía la obligación de acreditar el servicio prestado. El artículo 151 preveía las actividades que pueden desarrollarse para la práctica laboral como requisito de grado, mientras que el artículo 2º de la Ley 552 de 1990 establece simplemente los requisitos para obtener el grado de abogado, dentro de los cuales se incluyó, como se dijo, la judicatura.

El otro fundamento de la Resolución 4 Bis de 2003 es el artículo 23, literal g) del Decreto 3200 de 1979 (18) , norma que según lo sostuvo el propio Consejo Superior de la Judicatura en la intervención que hiciera ante el juez de primera instancia (19) , señala las entidades en las que los aspirantes al título de abogado pueden realizar la judicatura. Siendo así y vista la situación del accionante, la Sala concluye que el joven Darlinton Agualimpia prestó sus servicios en un cargo previsto para ello, de conformidad con las normas pertinentes relacionadas por el honorable Consejo Superior y, por ende, estaba esa entidad en la obligación de certificar y reconocer el trabajo realizado en la alcaldía de Istmina como profesional universitario con funciones jurídicas, en tanto ninguna otra exigencia suponen las normas que le eran aplicables al estudiante.

2. El segundo tema a tratar, y que se erige en otra razón aducida por el ente demandado para negar la práctica de la judicatura al accionante, estriba en que para la entidad accionada el ejercicio de la judicatura para este caso concreto debía supeditarse al régimen legal establecido para los cargos ad honorem, en tanto el alcalde hizo el nombramiento del accionante como profesional universitario en la modalidad ad honorem.

A este respecto la Corte considera, que claramente la intención del alcalde de Istmina se concretó en manifestar que no podía atender salarialmente un nuevo cargo porque la situación financiera del municipio no se lo permitía, y por ello, la práctica en un cargo remunerado, debía prestarse sin salario alguno. Lejos estaba, como quiere hacerlo ver el ente accionado, en querer convertir un cargo de la administración del Chocó en uno de los denominados especialmente ad honorem, y que son ampliamente conocidos por sus especificidades en el tiempo y en las entidades que se prestan (20) .

Tal como lo manifestó el juez de primera instancia, lo realmente relevante en este caso y que debió ser considerado por el ente accionado, es que el estudiante ejerció su judicatura en un cargo de la administración municipal, que no deja de ser remunerado por prestarse de manera gratuita y confió en que su práctica sería reconocida para obtener el título de abogado. Pretender que la sola nominación ad honorem asimilaba el cargo a uno de los llamados por la ley como tal, es caer en un excesivo ritual manifiesto que, como se vio, es contrario al artículo 228 de la Constitución.

Si la práctica de la judicatura ha sido entendida como el ejercicio de un cargo en el cual se desempeñan funciones jurídicas, para efectos de acreditar los requisitos de grado de los abogados, el principio de buena fe y confianza legítima debe operar en este caso a favor del accionante, quien cumplió inicialmente todos los requisitos académicos que su universidad le exigía, y luego de un año de judicatura, en uno de los cargos previstos para ello, el Estado no responde con el aval correspondiente y lo sorprende con una decisión que trunca sus expectativas legítimas para graduarse. Es una clara defraudación de la confianza legítima, como postulado que lidera una protección para los particulares frente a cambios inesperados efectuados por las autoridades públicas (21) . Por ello, no puede ser el accionante quien padezca los resultados de la contingencia administrativa y financiera que vive el ente territorial y de la formulación equivocada de una norma derogada en la resolución que lo nombró.

El derecho a la educación es de carácter fundamental, inherente a la esencia del hombre y a su dignidad humana, y está amparado por la Constitución y por tratados internacionales. Por esta razón, la negativa del honorable Consejo Superior de la Judicatura en reconocerle la práctica jurídica al accionante e interrumpir de esa manera el otorgamiento del título de abogado que le daría la Universidad Incca de Colombia, vulnera sus derechos fundamentales relacionados con la educación, en especial los de igualdad y libre desarrollo de la personalidad.

Como lo tiene establecido la jurisprudencia constitucional, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 30 de 1992, el título es el reconocimiento expreso de carácter académico que una institución de educación superior otorga a una persona natural luego de la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado. Así las cosas, “el otorgamiento del título hace parte del derecho fundamental a la educación, puesto que no será suficiente con adquirir el saber determinado impartido por la institución de educación superior si el educando no cuenta con el medio institucional para acreditarlo, máxime cuando, se está sujeto a una relación legal y reglamentaria por su vinculación con la administración pública, en la que el cumplimiento de requisitos para el desempeño de los empleos públicos (C.P., art. 122) exige la comprobación de su nivel de formación académica y constituye condición ineludible para el ascenso o la promoción en el servicio, en atención a los principios superiores de la igualdad y del mérito que orientan el régimen del servidor público (C.P., art. 125) (22) .

Por ello, si el accionante adquirió un conocimiento determinado en el respectivo programa de derecho de la Universidad Incca de Colombia, y luego ejerció la judicatura en uno de los cargos que el honorable Consejo Superior reconoce para ello, se imponía la acreditación de su práctica jurídica, la cual hace parte de sus derechos a la educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad. Como se analizó en este fallo, ninguna de las razones esgrimidas por la entidad accionada excusan su negativa para certificar o reconocer el mencionado tiempo de servicios a quien ha cumplido un año de judicatura en un cargo destinado para ello, de conformidad con las normas que el honorable Consejo Superior de la Judicatura señala como pertinentes.

En razón de todo lo expuesto, se confirmará la sentencia dictada por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca —Sala Jurisdiccional Disciplinaria— en cuanto concedió la tutela de los derechos invocados por el accionante.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia dictada por el honorable Consejo Superior de la Judicatura —Sala Jurisdiccional Disciplinaria— para en su lugar CONFIRMAR el fallo proferido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca-Sala Jurisdiccional.

2. ORDENAR al honorable Consejo Superior de la Judicatura que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, deje sin efecto las resoluciones 0342 de 14 de febrero de 2006 y 0985 del 06 de marzo de 2006 y en consecuencia, dicte el acto administrativo por medio del cual reconozca al accionante la práctica jurídica realizada entre el dos (2) de enero de 2003 hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2003.

3. Por secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrado: Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández—Jaime Araújo Rentería.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria general

(1) Sentencia T-1214 de 2000, Álvaro Tafur Galvis.

(2) Sentencia T-615 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(3) Cfr. Sentencia SU-086 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(4) Sentencia T-822 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(5) Ibídem.

(6) Sentencia T-807 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(7) El principio de buena fe está consagrado, en los siguientes términos, en el artículo 83 de la Cara Política: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante estas”.

(8) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-961 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-660 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(9) Corte Constitucional. Sentencia T-660 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(10) Corle Constitucional. Sentencia T-295 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(11) El concepto de exceso ritual dentro del proceso se ha extendido a la apreciación probatoria. En esta materia la Corte ha dicho: “aun cuando los jueces gozan de libertad para valorar el material probatorio con sujeción a la sana crítica, no pueden llegar al extremo de desconocer la justicia material, bajo la suposición de un exceso ritual probatorio contrario a la prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228). Por ello, es su deber dar por probado un hecho o circunstancia cuando de dicho material emerge clara y objetivamente su existencia”. Ver Sentencia T-974 de 2003, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil.

(12) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(13) “Por la cual se deroga el título I de la parte quinta de la Ley 446 de 1998”.

(14) El aparte resaltado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1053 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(15) El título primero, de la parte quinta de la Ley 446 de 1998, correspondía a los artículos 149 a 160.

(16) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(17) Gaceta del Congreso 329, 24 de septiembre de 1999, páginas 10 y 11.

(18) a) Juez, fiscal, notario, o registrador de instrumentos en interinidad;

b) Relator del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado;

c) Auxiliar de magistrado o fiscal;

d) Secretario de juzgado, de fiscalía y de procuraduría delegada o de distrito;

e) Oficial mayor de despacho judicial, de fiscalía, de procuraduría delegada, de distrito o circuito y auditor de guerra.

f) Comisario o inspector de policía o de trabajo; personero titular o delegado;

g) empleado oficial con funciones jurídicas en entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal;

h) Abogado o asesor jurídico de entidad bajo la vigilancia de las superintendencias Bancaria o de Sociedades;

i) Monitor de consultorio jurídico debidamente nombrado para jornada completa de trabajo, con el carácter de asistente docente del director del consultorio en la realización de las prácticas del plan de estudios”.

(19) Folio 37 del expediente.

(20) Decreto 1862 de 1989, auxiliar judicial ad honorem en los despachos judiciales; Ley 23 de 1991; auxiliar ad honorem en el despacho del Defensor de Familia; Ley 24 de 1992, defensor público en la Defensoría del Pueblo y Ley 878 de 2004 auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación y en el Congreso de la República.

(21) Sentencia C-1049 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(22) Sentencia T-807 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

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