Sentencia T-898 de septiembre 16 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

Sentencia T-898 de 2004 

Ref.: Expediente T-921003

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Acción de tutela instaurada por Clementina Arce Mora, Ruth Páez Murcia y Mayury Rodríguez Corredor contra el municipio de Neiva y el Colegio Municipal Roberto Durán Alvira.

Bogotá, D.C., dieciséis de septiembre de dos mil cuatro.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Araújo Rentería, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Tercero Penal Municipal y el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Neiva, dentro de la acción de tutela instaurada por Clementina Arce Mora, Ruth Páez Murcia y Mayury Rodríguez Corredor.

I. Antecedentes

1. Hechos.

— El Acuerdo 16 de 1971 expedido por el concejo municipal de Neiva asignó al Colegio Roberto Durán Alvira el carácter municipal y, entre otras características, dispuso que su presupuesto estaría conformado por “aportes nacionales, departamentales o municipales, por las destinaciones del presupuesto municipal para sueldos, dotación y mantenimiento y por ingresos ordinarios y extraordinarios”.

— Con fundamento en las atribuciones que el mencionado acuerdo asignó a la junta directiva de la institución educativa (integrada por el alcalde municipal o su delegado, dos representantes del concejo municipal, un representante de la secretaría departamental de educación, un representante de los padres de familia, uno del alumnado y el director del colegio) dicho órgano nombró a las accionantes del presente proceso en cargos administrativos así (1) :

• La señora Mayuri (sic) Rodríguez Corredor se desempeñó como bibliotecaria del colegio entre 1995 y 1998 vinculada a través de sucesivos contratos de trabajo a término definido, hasta que en diciembre de 1998 suscribió un contrato a término indefinido que aún se encuentra vigente (2) , para el desempeño de la misma función con una asignación de $ 374.065 (3) pesos (valor a dic./2002).

• La señora Clementina Arce Mora fue nombrada (4) como pagadora almacenista por tiempo indefinido a partir del 22 de febrero de 1985, ejerciendo actualmente dicho cargo con una asignación de $ 719.680 pesos (valor a dic./2002).

• La señora Ruth Páez Murcia fue nombrada (5) como secretaria académica por tiempo indefinido a partir del 16 de mayo de 1979, ejerciendo actualmente dicho cargo con una asignación de $ 514.340 pesos (valor a dic./2002).

— Según se expone en la demanda de tutela la institución educativa no soporta carga prestacional alguna a diciembre de 2002, pues las obligaciones de esta naturaleza, en particular los aportes a la seguridad social en salud y pensiones de los empleados fueron cancelados en forma cumplida hasta dicha fecha, así como las cesantías que han sido depositadas anualmente en el Fondo Nacional del Ahorro.

— Con posterioridad a la fecha indicada el municipio de Neiva ha omitido realizar el giro de recursos al establecimiento educativo, situación que ha traído como consecuencia la suspensión del pago de los salarios al personal administrativo, en relación con el cual la junta directiva —denominada conciliatura— y el rector del colegio se abstienen, a su vez, de tomar una decisión definitiva que conduzca a ordenar la desvinculación de las accionantes, a fin de evitar las implicaciones económicas que ello supondría.

— La conducta pasiva del colegio se ha mantenido a pesar de que la secretaría de educación del municipio de Neiva, mediante oficios del 15 de agosto y 10 de septiembre de 2002 (fls. 20 y 21), manifestó al establecimiento educativo la necesidad de desvincular al personal administrativo, instrucción a la que, según se expone en la demanda, no la acompaña fórmula alguna para el pago de las indemnizaciones a que tienen derecho cada uno de los empleados que llevan varios años al servicio de la institución.

2. Demanda de tutela.

Mediante apoderado, el 23 de diciembre de 2003, las accionantes Clementina Arce Mora, Ruth Páez Murcia y Mayury Rodríguez Corredor, alegan que como consecuencia de la situación de hecho atrás explicada se vulneran sus derechos fundamentales al trabajo, a la vida digna y a la seguridad social.

Al respecto se afirma que las accionantes derivan el sustento propio y el de sus hijos y dependientes, del salario devengado por su trabajo al servicio del colegio accionado y que, en consecuencia, la omisión en el pago del mismo, que a la fecha de la presentación de la demanda ya completa doce meses, las enfrenta a una situación económica calamitosa, sin contar que por la mora en los aportes a la seguridad social tienen restringido el acceso a los servicios de salud.

Con fundamento en la trascripción de abundante jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional, el apoderado de las accionantes resalta que el incumplimiento del pago del salario afecta los derechos a la subsistencia y al trabajo en condiciones dignas y justas, a la vida y a la salud (T-089/99, T-211 y T-213/98, T-234/97 y T-426/92). En cuanto a la posibilidad de reclamar el pago de esta obligación a través de la acción de tutela explica que ello se justifica por cuanto la omisión configura un perjuicio irremediable que pone en peligro el derecho fundamental a la subsistencia, más aun cuando no se verifica que el trabajador cuenta con rentas distintas de las que provienen de su trabajo (SU-995 y T-144/99, T-210/98, T-01/97, T-527/97 y T-063/95).

El apoderado de las accionantes hace énfasis en la procedencia del amparo indicando que sus representadas no tienen otro mecanismo judicial idóneo para reclamar sus pretensiones e insiste sobre este punto señalando que de no prosperar la acción constitucional se expone a las trabajadoras a soportar una situación económica y psicológica crítica.

2. (sic) Argumentos de la defensa.

Notificadas las entidades accionadas, solo la titular de la secretaría de educación, cultura y deporte del municipio de Neiva se opuso a las pretensiones de las accionantes.

En su escrito explica que con la expedición de la Ley 115 de 1994 y su Decreto Reglamentario 1860 de 1994, se dispuso en forma obligatoria para los establecimientos educativos el que organizaran el gobierno escolar y sus organismos de dirección, “lo que indica que no podía mantenerse en ese establecimiento educativo —Colegio Municipal Roberto Durán Alvira— la figura de conciliatura, por cuanto es contraria a la ley”.

Expone que la Ley 715 de 2001 ratificó que el consejo directivo es el organismo rector de la institución educativa y con fundamento en esta norma el municipio de Neiva expidió la Resolución 95 del 25 de marzo de 2003 “por medio de la cual se hace un reconocimiento oficial a la Institución Educativa Roberto Durán Alvira”.

Continúa indicando que antes de expedirse la Ley 715 de 2001, el municipio le transfería recursos al Colegio Roberto Durán Alvira para su funcionamiento “con los cuales se financió la planta de personal creada por la conciliatura. Esta situación no podría mantenerse a partir de la expedición de la Ley 715 de 2001, por cuanto el Decreto 992 del 21 de mayo de 2002, el cual crea los fondos de servicios educativos, dispone lo concerniente a la administración de estos fondos”.

Explica que de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 es requisito para la incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a la planta de cargos financiados con recursos de sistema general de participaciones, “estar contratados en departamentos y municipios a 1º de noviembre de 2000 por órdenes de prestación de servicios y cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, lo que implica que las accionantes fueron vinculadas por la conciliatura y no en forma directa por el municipio de Neiva; en consecuencia no existe ninguna relación directa con el municipio de Neiva”. La señora secretaria de educación municipal resalta también el contenido del artículo 23 de la Ley 715 de 2001, conforme al cual “En ningún caso los docentes, directivos docentes y los administrativos vinculados o contratados con recursos propios podrán ser financiados con cargo al sistema general de participaciones, sin perjuicio de la responsabilidad penal y civil, disciplinaria y fiscal de quienes ordenen y ejecuten la vinculación o contratación. En ningún caso la Nación cubrirá gastos por personal docente, directivos docentes ni funcionarios administrativos del sector educativo, distintos a los autorizados en la presente ley”.

Añade a lo anterior que con los recursos de los denominados fondos de servicios educativos que las instituciones educativas pueden administrar solo pueden ser atendidos gastos distintos a los de personal. De lo expuesto la representante del municipio de Neiva concluye que “no es procedente el pago de personal por parte de los rectores de las instituciones educativas con cargo al sistema general de participaciones y tampoco es procedente su vinculación por cuanto solo deben ser incorporados los directivos docentes, docentes y administrativos por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla con los requisitos para el ejercicio del cargo tal como lo dispone el artículo 38 de la Ley 715 de 2001”.

3. Sentencias objeto de revisión.

3.1. Primera instancia.

El Juzgado Tercero Penal Municipal de Neiva, mediante fallo proferido el 14 de enero de 2004, negó el amparo por considerarlo improdecente ya que, a su juicio, los derechos presuntamente desconocidos con la conducta omisiva de las entidades accionadas son de rango legal y porque, en consecuencia, un pronunciamiento del juez de tutela en relación con ellos desbordaría su competencia. En este sentido el a quo advierte que la controversia planteada tiene origen en una relación laboral que debe resolver el juez ordinario.

3.2. La impugnación.

El apoderado de las accionantes apeló la sentencia de primera instancia indicando que no es cierto que los derechos desconocidos con la conducta omisiva de las entidades accionadas sean estrictamente de rango legal.

Al sustentar la impugnación el apoderado de las accionantes explica que si bien con fundamento en la nueva normatividad en materia educativa el municipio no puede vincular a los servidores administrativos del Colegio Municipal Roberto Durán Alvira en la forma como lo venía haciendo, esta circunstancia no puede servir de fundamento para desconocer los derechos de sus representadas o para abstenerse de adoptar la decisión de separarlas del servicio pagando las acreencias correspondientes. Advierte que mientras la administración municipal solicita al rector que proceda a desvincular a las accionantes, este condiciona una decisión tal a la autorización escrita que se le expida para proceder.

Por lo demás el apoderado de las accionantes reitera las consideraciones expresadas en la demanda de tutela e insiste en que la situación económica de sus representadas es crítica al punto que comporta para estas un deterioro físico y psicológico en su condición de madres cabeza de familia.

3.2. (sic) Segunda instancia.

El Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Neiva, mediante fallo del 19 de abril de 2004, confirmó el fallo de primera instancia por compartir las consideraciones expuestas en este, conforme a las cuales las pretensiones de las accionantes deben ser resueltas por la jurisdicción laboral, que será la encargada de establecer si existe el vínculo laboral alegado por la parte demandante y supuestamente desconocido por el municipio de Neiva.

Infiere el ad quem que en el caso presente tampoco se verifica la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo como mecanismo transitorio, pues las accionantes pudieron esperar más de un año para reclamar mediante el mecanismo de la tutela el amparo de sus derechos.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta Sala es competente para revisar la providencia de tutela reseñada, con base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36) y en cumplimiento del auto del dos (2) de junio del año 2004, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Seis de esta corporación.

2. Materia sometida a revisión.

Se alega por las accionantes la vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, a la seguridad social y al mínimo vital como consecuencia de la omisión en el pago del salario del que son acreedoras por la labor que desempeñan como funcionarias administrativas al servicio del Colegio Municipal Roberto Durán Alvira.

De las pruebas que obran en el proceso se desprende que la situación descrita tiene como causa mediata la deliberada suspensión del giro de recursos del municipio de Neiva a la institución educativa, lo que a su vez ha impedido a esta continuar cubriendo los gastos del personal administrativo que, como las accionantes, se encuentra vinculado al plantel en forma indefinida.

Por su parte, la administración municipal justifica la decisión de suspender el giro de recursos a la institución educativa, afirmando que con la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 —art. 38— no es posible cancelar con cargo al denominado sistema general de participaciones los gastos del personal al servicio de los planteles educativos oficiales a cargo del municipio, a menos que se trate de funcionarios que a 1º de noviembre de 2000 estuvieren vinculados directamente con la entidad territorial a través de órdenes de prestación de servicio y cumplan con los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo.

En estas circunstancias las pretensiones de las accionantes se pueden sintetizar así: i) Por un lado, solicitan al juez de tutela que ordene a las entidades accionadas reanudar el pago de sus salarios o que, en su defecto, se adopte una decisión definitiva que ordene su desvinculación para así acceder a la oportunidad de reclamar las obligaciones derivadas de la terminación del vínculo y, ii) que se ordene cancelar los salarios ya causados y que no han sido pagados para solucionar así la calamitosa situación económica por la que atraviesan.

Frente a este supuesto la Sala debe observar la jurisprudencia de tutela de esta corporación relacionada con las circunstancias que deben verificarse para reclamar a través del mecanismo extraordinario de la tutela el pago de obligaciones de naturaleza laboral y específicamente del salario. Así mismo, deberá establecer si los argumentos expresados por la administración municipal justifican la omisión en la que se ha incurrido.

3. La omisión en el pago del salario. Elementos que determinan la procedencia de la tutela en casos específicos.

La jurisprudencia de esta corporación ha insistido en que las pretensiones encaminadas al cobro de obligaciones de naturaleza laboral no pueden ser ventiladas y satisfechas a través del mecanismo de la tutela, a menos que por esta causa se constate la vulneración de derechos fundamentales que no puedan ser protegidos a través del ejercicio de las acciones judiciales ordinarias. Al respecto se ha expresado:

“La jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en sostener que la liquidación y pago de obligaciones laborales escapa al ámbito propio de la acción de tutela, y si bien es cierto ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido excepcionales y primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio ordinario, en los términos que se dejan expuestos, relativos siempre de manera específica y directa a las circunstancias en las que se encuentra el actor, lo cual excluye de plano que pueda concederse el amparo judicial para los indicados fines, masiva e indiscriminadamente.

Así, ha encontrado la Corte que puede tutelarse el derecho del trabajador a obtener el pago de su salario cuando resulta afectado el mínimo vital (Cfr. Sents. T-426, jun. 24/92; T-063, feb. 22/95 y T-437, sep. 16/96); que es posible intentar la acción de tutela para que se cancelen las mesadas pensionales dejadas de percibir por una persona de la tercera edad en circunstancias apremiantes y siendo ese su único ingreso (Cfr. Sents. T-426, jun. 24/92; T-147, abr. 4/95; T-244, jun. 1º/95; T-212, mayo 14/96 y T-608, nov. 13/96); que cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente su reconocimiento, procede la tutela para restablecer el derecho del afectado (Cfr. Sent. T-246, jun. 3/96); que es posible restaurar, por la vía del amparo, la igualdad quebrantada por el Estado cuando se discrimina entre los trabajadores, para fijar el momento de la cancelación de prestaciones, favoreciendo con un pago rápido a quienes se acogen a determinado régimen y demorándolo indefinidamente a aquellos que han optado por otro (Cfr. Sent. T-418, sep. 9/96); que resulta admisible la tutela para eliminar las desigualdades generadas por el uso indebido de los pactos colectivos de trabajo con el objeto de desestimular la asociación sindical (Sent. SU-342, ago. 2/95, M.P. Antonio Barrera Carbonell)” (6) .

De manera que tratándose de salarios es en atención a las circunstancias específicas que enfrenta el trabajador que el juez de tutela debe establecer la procedencia del amparo y valorar si en el caso concreto la falta de pago de la obligación compromete efectivamente la realización de derechos y valores fundamentales que deban ser protegidos con urgencia a través de este mecanismo.

En esta materia la jurisprudencia ya ha tenido oportunidad de señalar los criterios que sirven de guía para el examen sobre la procedibilidad del amparo, advirtiendo que frente a una omisión de esta naturaleza la intervención del juez constitucional para solucionarla solo cabe de verificarse que:

i) El salario constituye la única renta del trabajador o, excepcionalmente, cuando de acuerdo con las leyes tributarias esté obligado a declarar renta, “es del caso que el juez de amparo juzgue qué tan largo debe ser el lapso durante el cual la omisión del pago de su salario le causa un perjuicio irremediable que amerite la procedencia de la tutela” (7) ,

ii) La acreencia por concepto de salarios constituye una deuda presente “esto es, sumas de dinero que se deben al peticionario al momento de presentar la tutela por la cesación en el pago del empleador” (8) ,

iii) El trabajador ve comprometida por esta causa su subsistencia digna y la de su familia, teniendo que enfrentar lo que se ha denominado por la jurisprudencia una situación crítica económica y psicológica, que habrá de presumirse cuando la omisión se torna prolongada e indefinida, el monto del salario es bajo y quien tiene derecho a percibirlo depende enteramente de él.

Sobre este criterio la jurisprudencia ha advertido que el mínimo vital “se presume afectado, cuando la suspensión en el pago del salario se prolonga indefinidamente en el tiempo, de tal suerte que se coloca al trabajador y a su familia en una situación económica crítica que afecta sus derechos fundamentales y que hace necesaria la intervención rápida y eficaz del juez de tutela para restablecer su goce, correspondiéndole al demandado la demostración de que el peticionario de la tutela cuenta con otros ingresos o recursos, con los cuales pueda atender sus necesidades primarias y las de su familia” (9) .

En la sentencia de unificación SU-995 de 1999 se explicó el alcance de los criterios mencionados indicando:

“a) En primer lugar, tiene que reiterarse, la acción de tutela es procedente cuando se invoca por el particular como remedio pronto y eficaz contra la violación de uno de sus derechos fundamentales (10) . En el asunto que ocupa a la Corte, no cabe duda, tal y como ya se consideró, el no pago o el pago tardío del salario genera la violación de múltiples derechos fundamentales, y hace precisa la pronta intervención del funcionario judicial para poner término al abuso del empleador y restituir las garantías del trabajador.

Obviamente, no se trata de usar la tutela para el reconocimiento, liquidación o reliquidación de obligaciones de origen laboral —aunque en casos excepcionales esta corporación ha dado la orden de proceder a ello en lapsos perentorios—, sino para proteger derechos indiscutibles, reconocidos por el empleador, ordenados por las normas laborales, o declarados por medio de providencia judicial en firme.

b) La acción de tutela solo procederá como mecanismo para evitar que el trabajador sufra una situación crítica económica y psicológica. Con esta referencia se busca dejar intacta la competencia de la jurisdicción laboral ordinaria, cuando no se trate de situaciones injustificadas, inminentes y graves que hacen urgente la intervención del juez de amparo (11) .

(...).

c) En principio, la no cancelación de los salarios a un trabajador por parte de su empleador, configura un perjuicio irremediable que, como se ha anotado, pone en peligro el derecho fundamental a la subsistencia y los demás derechos conexos, en todos los casos en los que no se encuentre debidamente acreditado que el trabajador cuenta con rentas suficientes y distintas de las que provienen de su trabajo.

Solo en los casos en los que esté acreditado que el actor cumple con las requisitos establecidos por las leyes tributarias para estar obligado a presentar declaración de renta y complementarios, es del caso que el juez de amparo juzgue qué tan largo debe ser el lapso durante el cual la omisión del pago de su salario no le causa un perjuicio irremediable que amerite la procedencia de la tutela.

d) La formulación de estos requisitos, con todo y lo genérica que pueda parecer, respeta el carácter fundamental del que está revestido el pago oportuno de los salarios, y equilibra adecuadamente las cargas probatorias dentro del proceso. Se dejan intactas las atribuciones del juez de tutela que, una vez más, como en tantos otros asuntos, van de la mano de la adecuada valoración y análisis de los hechos que configuran cada caso. Sería ingenuo, y en todo caso inconveniente, tratar de fijar por vía de la unificación, una serie de eventos ideales frente a los cuales procede o no la tutela. La realidad, mucho más en materia de protección de los derechos fundamentales, sobrepasa la imaginación del legislador o del intérprete, para pretender confiar a este o a aquel, la confección de un listado taxativo o ejemplar de situaciones jurídicas relevantes que limiten el juicio del fallador. Esta corporación se ha pronunciado al respecto en los siguientes términos:

“Para los efectos de establecer cuándo cabe y cuándo no la instauración de una acción de tutela, el juez está obligado a examinar los hechos que ante él se exponen, así como las pretensiones del actor, para verificar sí, por sus características, el caso materia de estudio puede ser resuelto en relación con los derechos fundamentales posiblemente afectados o amenazados, y con la efectividad indispensable para su salvaguarda, por los procedimientos judiciales ordinarios, o sí, a la inversa, la falta de respuesta eficiente de los medios respectivos, hace de la tutela la única posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales” (12) .

e) La informalidad de la acción de tutela, y el hecho de que la persona no tenga que probar que es titular de los derechos fundamentales reconocidos por la Carta Política a todos o a los que se encuentran en determinados supuestos normativos, no exoneran al actor de probar los hechos en los que basa sus pretensiones; sin embargo, en esta clase de procesos preferentes y sumarios, el régimen probatorio está orientado por las facultades excepcionales que confiere el Decreto 2591 de 1991 al juez de amparo, especialmente en los artículos 18, 20, 21 y 22. Además, en la aplicación de las reglas de la sana crítica, debe partir el fallador del principio de la buena fe, constitucionalizado en el artículo 83 de la Carta de 1991.

Al respecto ha dicho la Corte (13) :

“La buena fe es un concepto ampliamente utilizado dentro del ordenamiento jurídico y consiste en la firme creencia de que quien actúa lo hace dentro de la legalidad y en ausencia de actuaciones fraudulentas que vaciarían el contenido de esta”. Y añade: “cuando se demuestra la ausencia de buena fe, al juez no le queda camino diferente al reconocimiento fáctico de que la actuación del particular no se desarrolló conforme a esta, de lo contrario estaría desconociendo el artículo 228 de la Constitución y haciendo de esta presunción un formalismo ajeno a la realidad. La presunción de buena fe es desvirtuada cuando existe la prueba fehaciente de que esta no existe (sic). La buena fe no es un concepto absoluto y como simple presunción no puede catalogarse en un grado de superior jerarquía frente a la realidad, a los hechos concretos”.

Las reglas de procedencia que se han esbozado, resultan suficientemente amplias como para proteger en su esencia el componente del mínimo vital del salario (que no es sinónimo de salario mínimo), apreciado por el juez en cada caso concreto, y libre de cortapisas cuantitativas que desconocen la especificidad de las necesidades que cada trabajador encara y niegan la existencia de proyectos de vida individuales que se resisten a ser uniformados sin dar al traste con el orden justo constitucional; también en ellas se establecen claros límites, para impedir que se acuda a la tutela de manera injustificada e incontrolada, pues para los casos en que los hechos o las pruebas revelan la conservación de los derechos fundamentales que se alegan, o hacen innecesaria la intervención del juez constitucional, existirá siempre la vía laboral común”.

Cabe añadir que los criterios que orientan el examen sobre la procedencia del amparo en estos casos, reconocen como premisa la relación que existe entre el pago oportuno, periódico y completo del salario y la garantía que ello representa de algunos derechos fundamentales del trabajador.

Dicho vínculo se hace palmario al reconocer que el salario, por su alcance y naturaleza, es una obligación que lejos está de reputarse como de contenido estrictamente económico pues de su satisfacción depende a su vez “el goce de lo que se ha denominado el mínimo vital, considerado este como aquellos recursos absolutamente imprescindibles para solucionar y satisfacer no solamente las necesidades primarias de alimentación y vestuario, sino aquellas relacionadas con la salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, factores insustituibles para la preservación de calidad de vida” (14) .

En la sentencia de unificación atrás reseñada también se llamó la atención sobre este punto indicando que “La cumplida cancelación del salario está íntimamente ligada a la protección de valores y principios básicos del ordenamiento jurídico, que velan por la igualdad de los ciudadanos, el ideal de un orden justo, el reconocimiento de la dignidad humana, el mínimo material sobre el cual puede concretarse el libre desarrollo de la personalidad, y se realiza el amparo de la familia como institución básica de la sociedad”. Añadió dicho fallo, además, que “No puede olvidarse que la figura de la retribución salarial está directamente relacionada con la satisfacción del derecho fundamental de las personas a la subsistencia, reconocido por la Corte Constitucional como emanación de las garantías a la vida (C.P., art. 11), a la salud (C.P., art. 49), al trabajo (C.P., art. 25), y a la seguridad social (C.P., art. 48)”.

En suma, la posibilidad de emitir una orden de pago de los salarios adeudados a un trabajador como resultado de un proceso de tutela resulta factible a pesar de tratarse de una obligación de naturaleza laboral, cuando se comprueba la concurrencia de los criterios señalados por la jurisprudencia a los que se ha hecho referencia, mediante los cuales se pretende conservar y respetar la competencia de la jurisdicción ordinaria para resolver sobre este tipo de conflictos.

Así, en síntesis, la procedencia de la tutela se admite excepcionalmente por la inminente afectación o perjuicio irremediable que por la falta de pago del salario se puede ocasionar a los derechos fundamentales del trabajador y la posibilidad de que los mecanismos judiciales ordinarios no resulten idóneos para la garantía de aquellos.

4. El caso concreto. La situación de las accionantes y los argumentos expresados por las entidades accionadas para justificar la omisión en la que han incurrido.

Frente al supuesto de hecho sometido a examen, se tiene que a través de declaraciones extraproceso rendidas ante notario público por allegados de las accionantes y aportadas al expediente en debida forma (fls. 26 a 31), se ha probado que las señoras Mayuri (sic) Rodríguez Corredor y Ruth Páez Murcia son madres cabeza de familia de 2 y 3 hijos menores, respectivamente, y que no cuentan con renta distinta a la que proviene del salario que devengan por el trabajo que desempeñan al servicio del Colegio Municipal Roberto Durán Alvira. Con prueba documental de la misma naturaleza, allegados de la señora Clementina Arce Mora dan cuenta que esta es responsable económicamente de dos sobrinos menores de edad y que tampoco cuenta con fuente de recursos distinta al salario. Ninguna de las circunstancias que surgen de la prueba documental aludida ha sido controvertida por las accionadas.

Se observa que con posterioridad a la expedición de los fallos de tutela que negaron las pretensiones de las accionantes, las señoras Mayuri (sic) Rodríguez Corredor y Ruth Páez decidieron presentar —con fecha mar. 12/2004— ante la alcaldesa de Neiva su renuncia a los cargos que desempeñaban en el plantel educativo, advirtiendo en su escrito que para ese momento completaban 14 meses sin que se efectuara el pago de los salarios respectivos y advirtiendo que la nueva rectora al frente de la institución educativa no quiso dar trámite a esta manifestación de voluntad para dar por terminado el vínculo.

En respuesta a estas comunicaciones la señora alcaldesa municipal manifestó que, por no ser la nominadora de las accionantes, no era de su competencia aceptar las renuncias presentadas. Dadas estas circunstancias la accionante Clementina Arce Mora se abstuvo de presentar su renuncia, lo que no fue óbice para que la secretaría de educación del municipio de Neiva dirigiera un escrito a la rectora del plantel educativo indicando que el cargo de pagadora que aquélla desempeñaba había sido asignado en provisionalidad a una tercera persona y advirtiendo que quedaban “desautorizadas” todas las personas que cumplan función administrativa alguna sin los que la administración considera el lleno de los requisitos legales para el efecto.

Si bien las circunstancias actuales atrás descritas plantean un conflicto de complejidad mayor en tanto resultan involucrados derechos de terceras personas, para la Sala es claro que en el supuesto de hecho que se verificaba en el momento en que se profirieron los fallos de tutela de instancia era palmaria la concurrencia de los presupuestos de procedibilidad del amparo a los que se ha hecho referencia, pues por cuenta de la omisión indefinida en el pago de los salarios de las accionantes, que para ese momento se había prolongado por un período superior a un año, debía concluirse que aquellas afrontan una situación crítica económica y psicológica que compromete la realización de sus derechos fundamentales y los de la familia de la que son responsables.

En este punto, si bien en gracia de discusión podría argumentarse que la accionante Clementina Arce Mora no tiene la obligación de hacerse responsable de sus sobrinos y que en esa medida dicha obligación natural no puede exponerse como argumento para demostrar las afugias económicas por las que atraviesa, a juicio de la Sala esta circunstancia no impide al juez constitucional reconocer en su favor el amparo pretendido pues, frente a la omisión en el pago del salario, no constituye un requisito de procedibilidad el que se verifique que se trata de madres cabeza de familia quienes lo solicitan, pues basta verificar que la falta del pago impide la realización de los derechos fundamentales del trabajador, de acuerdo con los criterios que informan la presunción en este caso.

Por otra parte, se ha podido establecer que las accionantes han manifestado su voluntad de renunciar a sus cargos —sin que esta fuera aceptada— y que en la actualidad no los desempeñan dado que se les “desautorizó” para el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, esta circunstancia fue posterior al momento en que se adoptaron las decisiones de los jueces de tutela de instancia, razón por la cual el fallo en sede de revisión no podría expresar que por no ser actuales las acreencias no puede ser ordenado su pago, pues son precisamente los fallos el objeto de la revisión y al enmendar la actuación judicial se deberá entonces proferir la orden que hubiere sido pertinente para la salvaguarda de los derechos fundamentales, que en este caso no es otra que la de pago efectivo de todos los salarios adeudados hasta el momento en el que se prestó efectivamente el servicio.

Resta entonces examinar si los argumentos expuestos por las entidades accionadas ante el juez constitucional tienen la vocación de justificar o de excusar la omisión en la que han incurrido y si el proceder adoptado para dar solución a la problemática surgida con ocasión de la interpretación que las entidades accionadas hicieron de las normas, garantizó los derechos fundamentales de las accionantes.

En efecto, en el asunto puesto a consideración de la Sala se discute si las entidades accionadas pueden proceder a la suspensión del pago del salario de las accionantes, por haber entendido que de acuerdo con las normas actuales relacionadas con los recursos del sector educativo, en particular por lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, no es procedente continuar con el giro de monto alguno a la institución educativa accionada para que esta proceda a su vez con el pago del personal administrativo que se hubiere contratado con anterioridad a la expedición de dicha norma.

Con esta decisión las entidades accionadas parecen entender que se sustraen legítimamente de adoptar cualquier medida que defina la situación que se genera para las accionantes como consecuencia de tal entendimiento de las normas. Así, el Colegio Municipal Roberto Durán Alvira no cancela los salarios por no contar con los recursos que de ordinario provenían del giro que efectuaba el municipio de Neiva para estos efectos y manifiesta no poder ordenar la desvinculación de las accionantes por no contar con los recursos para hacerse responsable del pago de las obligaciones que por esta decisión tendrían que asumirse.

Por su parte, el municipio entiende que no existe fundamento legal que permita el giro de recursos a la institución educativa para atender así los gastos por concepto del pago de salarios al personal administrativo al servicio del plantel y dispuso, además, “desautorizar” a las accionantes para ejecutar la labor que desempeñaban al servicio del colegio, para nombrar en reemplazo de ellas nuevos funcionarios, para lo cual no ha sido obstáculo su alegado argumento de no ser el nominador de estos funcionarios, expuesto a lo largo del trámite para negarse a aceptar la renuncia de las accionantes y para no cancelar sus salarios.

De la lectura de los argumentos referidos podría insistirse en que la controversia sometida a examen escapa de la competencia del juez constitucional en tanto con ellos se pretende discutir la existencia o validez legal de la obligación laboral que se reclama y del vínculo en sí mismo. Para la Sala, sin embargo, el juez de tutela conserva plena competencia para definir el punto, como quiera que al margen de la interpretación legal que tiene validez, se advierte una actuación abiertamente irregular de las entidades accionadas que milita como causa inmediata de la vulneración de los derechos fundamentales de las accionantes.

Así las cosas, si bien es cierto el juez de tutela no podría entrar a definir sobre la regularidad de los vínculos laborales de las accionantes o sobre cuál interpretación de las leyes relacionadas con los recursos del sector educativo es la correcta, conserva plena competencia para restablecer el derecho fundamental de los asociados a obtener resoluciones expresas y motivadas de la administración y para conjurar la afectación de los demás derechos fundamentales que por el incumplimiento de este deber se compruebe (15) . Y es que en el caso concreto bien cabe hacer un reproche constitucional por la forma como la autoridad se ha abstenido de dar a conocer su voluntad en forma expresa y clara a lo largo de la controversia, pues como consecuencia de esta conducta se genera una clara vulneración del derecho fundamental al debido proceso de las accionantes.

En efecto, para la Sala la posición asumida por las entidades accionadas y las consideraciones en que se funda no excusan la omisión en la que han incurrido. Sobre el particular resulta evidente que la definición de la situación administrativa-laboral de las accionantes no puede dejarse en suspenso indefinidamente, pues de avalarse una conducta como esta se estaría admitiendo el ejercicio de un mecanismo de presión que conduce a que las empleadas accionantes no tengan alternativa distinta a la de renunciar a sus cargos o abandonarlos dada la omisión en el pago de sus salarios.

Y son precisamente esas las consecuencias que en el curso del presente proceso de revisión se han podido corroborar pues, por la vía de suspender el pago de los salarios de las accionantes por un considerable período de tiempo, ante la improsperidad de la acción de tutela que estas iniciaron para defender sus derechos y frente al hecho de que ninguna autoridad aceptó las renuncias que presentaron, tuvieron que resignarse a abandonar los cargos que desempeñaban sin poder ejercer mecanismo de defensa alguno frente a estas decisiones.

Así, el mecanismo de presión adoptado por las autoridades accionadas cumplió su cometido y materializadas están sus consecuencias irregulares, constituyéndose en un proceder que reúne todas las características para ser calificado como una vía de hecho que vulnera los derechos fundamentales de las accionantes, razón de más para que el juez constitucional en sede de revisión conserve la competencia para emitir las órdenes pertinentes para restablecer las garantías desconocidas.

Se observa que la autoridad municipal optó por el desconocimiento inopinado de una situación jurídica constituida de conformidad con un régimen legal y ello equivale en la práctica a una suerte de revocatoria de los derechos que de ella derivan sin que medie un acto administrativo susceptible de ser controvertido en el que se consigne la decisión en forma expresa y los fundamentos que le sirven de sustento. Por esta vía se pretendió y se logró finalmente abolir de hecho el vínculo contractual de las accionantes, pues sin más fue desconociendo de manera inconsulta uno de sus elementos esenciales —como lo es el salario— que se dio por terminado.

A juicio de la Sala, el proceder descrito es abiertamente irregular y constituye una clara vía de hecho pues si la voluntad de la administración es la de no continuar pagando los salarios porque fundadamente considera no deberlos o si acaso lo que pretende es cuestionar la validez del vínculo contractual con las accionantes, está en el deber de hacer uso de los mecanismos legales mediante los cuales puede expresar su decisión y garantizar el derecho de defensa de los sujetos jurídicos involucrados con las determinaciones que adopte, pero en ningún caso podría admitirse que se suspenda súbita y deliberadamente el reconocimiento de derechos que han sido reconocidos durante varios años, sin que a ello lo acompañe un procedimiento que garantice la defensa de los afectados con la decisión.

Cabe precisar, además, que en el caso presente no podría exigirse de los accionantes que la oportunidad para activar los mecanismos de defensa en la vía gubernativa y judicial surgiera con ocasión del derecho de petición, pues es la autoridad la que está obligada a consignar las decisiones que adopta de oficio en un acto administrativo y no el particular el obligado a aguardar indefinidamente por un pronunciamiento o a provocarlo mediante el derecho de petición, menos aun cuando los efectos de la decisión cuyos fundamentos no conoce ya se están haciendo efectivos.

Así, mientras la decisión de la autoridad municipal de no girar los recursos no se exteriorice en un acto administrativo debidamente fundamentado, o hasta cuando quien se considere competente no ordene la desvinculación de las accionantes o controvierta la legalidad del vínculo ante la jurisdicción u ordene su revocatoria en los términos legales, habrán de entenderse causados los salarios que se reclaman adeudados hasta que se prestó el servicio por las accionantes y comprobada la omisión en la que han incurrido las accionadas, pues de otra forma no tiene fundamento alguno que las consecuencias de esas decisiones —en, especial, la suspensión del pago del salario— se estén haciendo efectivas y se deban soportar por las accionantes, cuando ni siquiera han sido adoptadas o hecho expresas en debida forma y cuando de esta circunstancia se desprende en forma evidente la vulneración de su derechos fundamentales.

Ahora bien, aun cuando a cualquier título terceras personas estuvieren desempeñando las funciones que tenían a cargo las accionantes, es lo cierto que la situación administrativa y laboral de estas no puede entenderse resuelta hasta que las autoridades accionadas la definan a través de las vías jurídicas que se echan de menos. En efecto, frente al hecho de que la administración municipal “desautorizó” a las accionantes para el desempeño de sus cargos y entendió que dicha manifestación expresada de manera escueta en un oficio dirigido a la rectora del plantel educativo era suficiente para proveer los cargos con el nombramiento de otras personas, es necesario advertir que al margen de las consecuencias de tal proceder y de los derechos que se hubieren constituido en favor de terceros, subsiste incólume la necesidad de que se resuelva la situación administrativa laboral de las accionantes en términos jurídicos que garanticen sus derechos fundamentales.

Lo anterior como quiera no existe acto jurídico alguno de donde pueda interpretarse o inferirse que los vínculos de las accionantes estén terminados, pues ni siquiera fueron aceptadas las renuncias que estas habían presentado como consecuencia de la presión de que fueron objeto. Así las cosas, no habiendo sido suprimidos los cargos ni terminado el vínculo, ninguna circunstancia impide al juez de tutela exigir de la administración una solución definitiva y jurídica de la situación de las accionantes.

De cualquier modo, para la Sala no resulta diáfano qué impide a la administración municipal, a partir de la expedición de la Ley 715 de 2001, honrar las obligaciones que se adquirieron con cargo a los recursos propios con anterioridad a la expedición de dicha norma. En efecto, analizadas las normas invocadas por el municipio de Neiva para justificar su omisión, se advierte una contradicción argumentativa pues si bien de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 715 de 2001 “En ningún caso los docentes, directivos docentes y los administrativos vinculados o contratados con recursos propios podrán ser financiados con cargo al sistema general de participaciones...” y el artículo 38 prevé el tratamiento que se dará a los docentes, directivos docentes y administrativos que estuvieren vinculados mediante “órdenes de prestación de servicio” antes del 1º noviembre de 2000 en lo que toca con su incorporación en las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones, es lo cierto que ninguna restricción surge ni nada impide a partir de dichas normas que se continúe con el pago de las obligaciones adquiridas con los empleados administrativos de los planteles educativos que se hubieren vinculado a través de modalidades distintas a la de las órdenes de prestación de servicios —como sucede con las accionantes—, ni se justifica entonces que se suspenda el pago de sus salarios con cargo a los recursos propios de la entidad territorial.

A lo anterior se suma la prueba aportada al proceso de acuerdo con la cual los recursos con que se cubrían los gastos de sostenimiento del Colegio Municipal Roberto Durán Alvira provenían del presupuesto general de rentas e ingresos del municipio de Neiva, girados al plantel dado que este tiene el carácter municipal desde el año de 1971, por lo que nada explica que las obligaciones surgidas bajo ese régimen se desconozcan con los argumentos esgrimidos y menos cuando la alegada restricción generada con la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 no resulta aplicable al caso concreto sometido a análisis.

Así mismo, resulta por lo menos extraño que a pesar de que representantes del alcalde y del concejo municipal tuvieran asiento en la junta directiva del plantel —denominada conciliatura—, los nombramientos que este órgano de gobierno escolar hizo súbitamente se tachen de ilegales por, supuestamente, contrariar las normas que en esta materia prevé la Ley 115 de 1994, cuando fue la propia administración municipal, a través de su oficina jurídica, la que mediante oficio fechado el 3 de mayo de 1999 y dirigido al rector del colegio, con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma referida, expresó que “la junta de conciliatura se encuentra vigente por cuanto no se contradice con la ley antes mencionada y por no haber acto administrativo alguno que lo haya derogado” (fl. 61).

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala concluye que la omisión en el pago de los salarios de las accionantes no tiene fundamento alguno que la excuse y es evidente la afectación de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y al mínimo vital que por esta causa se ha generado. De manera que se ordenará a las entidades accionadas que, en un plazo de cuarenta y ocho horas contadas a partir de la notificación del presente fallo: i) Cancelen con cargo al presupuesto del plantel y los recursos propios del municipio de Neiva, la totalidad de los salarios adeudados a las accionantes hasta la fecha en la que prestaron en forma efectiva sus servicios, ii) que se adopte una decisión definitiva sobre la situación administrativa laboral de las accionantes que, en cualquier caso, deberá decidirse en un acto administrativo debidamente fundamentado, bien sea aceptando las renuncias, ordenando la terminación del vínculo o impugnando la legalidad del mismo ante la jurisdicción respectiva, iii) el pago ordenado deberá incluir los aportes por concepto de salud, pensiones, subsidio familiar y cesantías de cada una de las empleadas, iv) de no existir presupuesto disponible para los pagos ordenados, en el mismo plazo otorgado se deberán iniciar las gestiones que permitan apropiar los recursos necesarios para el cumplimiento de estas obligaciones y, v) prevenir al municipio de Neiva para que, en el futuro, cuando su intención sea la de revocar decisiones que afecten derechos subjetivos constituidos por cuenta de actos de la propia administración, se consigne su voluntad en actos administrativos que permitan el ejercicio del derecho de defensa de los afectados y cuando a ello no hubiere lugar se proceda a impugnarlos ante las autoridades judiciales competentes.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Neiva, mediante la cual se confirmó el fallo proferido por el Juzgado Tercero Civil Municipal de la misma ciudad que denegó el amparo solicitado.

2. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y mínimo vital de Clementina Arce Mora, Ruth Páez Murcia y Mayury Rodríguez Corredor y, en consecuencia, ORDENAR a las entidades accionadas que, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación del fallo de revisión y siempre que exista apropiación presupuestal suficiente proceda a:

i) Cancelar con cargo al presupuesto del plantel y los recursos propios del Municipio de Neiva, la totalidad de los salarios adeudados a las accionantes hasta la fecha en la que prestaron en forma efectiva sus servicios,

ii) Adoptar una decisión definitiva sobre la situación administrativa laboral de las accionantes que, en cualquier caso, deberá decidirse en un acto administrativo debidamente fundamentado, bien sea aceptando las renuncias, ordenando la terminación del vínculo o impugnando la legalidad del mismo ante la jurisdicción respectiva,

iii) El pago ordenado deberá incluir los aportes por concepto de salud, pensiones, cesantías y subsidio familiar de cada una de las empleadas,

iv) De no existir presupuesto disponible para los pagos ordenados, en el mismo plazo otorgado se deberán iniciar las gestiones que permitan apropiar los recursos necesarios para el cumplimiento de estas obligaciones, las cuales deberán cancelarse en cualquier caso en el curso de la presente vigencia.

3. Hacer un llamado a prevención al municipio de Neiva para que, en el futuro y cuando a ello hubiere lugar, cuando su intención sea la de revocar decisiones que afecten derechos subjetivos constituidos por cuenta de actos propios, se consigne su voluntad en actos administrativos que permitan el ejercicio del derecho de defensa de los afectados o se proceda impugnarlos ante las autoridades judiciales competentes cuando así fuere necesario.

4. Por secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Álvaro Tafur Galvis—Jaime Araújo Rentería—Clara Inés Vargas Hernández.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) El monto de los salarios está certificado por el contador del Colegio Municipal Roberto Durán Alvira en documentos que obran en los folios 23, 24 y 25 del expediente.

(2) Así consta en las certificaciones expedidas por el rector y la junta de conciliatura del Colegio Municipal Roberto Durán Alvira (fls. 73-75).

(3) Cfr, Certificación del contador público del Colegio Municipal Roberto Durán Alvira (fl. 107).

(4) Decreto 100 de 1985 del gobernador del Huila (fl. 60). Así consta también en las certificaciones expedidas por el rector y la junta de conciliatura del Colegio Municipal Roberto Durán Alvira (fls. 44 y 45).

(5) Así consta en las certificaciones expedidas por el rector y la junta de conciliatura del Colegio Municipal Roberto Durán Alvira (fls. 111 y 112).

(6) Sentencia T-01 de 1997.

(7) Corte Constitucional Sentencia SU-995 de 1999.

(8) Corte Constitucional Sentencia T-1142 de 2001.

(9) Corte Constitucional Sentencia T-808 de 1998. Esta tesis sobre la presunción aplicable a estos casos se ha mantenido inmodificada en las sentencias T-385, T-387, T-525, T-616, T-711, T-1000, T-606, T-611 de 1999. En la Sentencia T-259 de 1999, se advirtió que, si bien debe demostrarse, al menos sumariamente, que la falta de pago del salario afecta el mínimo vital, no puede el juez denegar el amparo porque el demandante no haya probado afectación del mínimo vital. En Sentencia T-1056 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, retomando la SU-995 de 1999 la Corte advierte que cuando el demandante cumple con las condiciones para declarar renta, el juez puede valorar el tiempo en que la mora del patrono incide en el mínimo vital. La misma sentencia afirma: “El accionante debe indicar la vulneración del mínimo vital que alega, y el juez podrá valorar las condiciones expuestas, con base en la buena fe, que deberá presumirse”. Y más recientemente en la T-567 de 2004.

(10) Sobre la definición de los criterios para determinar el carácter fundamental de los derechos, siempre será provechosa la referencia a la Sentencia T-02 de 1992, reiterada y perfeccionada a lo largo de la historia de la Corte Constitucional.

(11) Se pueden consultar, entre otras, las sentencias: T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-125 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(12) Corte Constitucional Sentencia T-001 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(13) Corte Constitucional Sentencia SU-478 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(14) Sentencia T-043 de 2001.

(15) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1035 de 2002.

___________________________________