SENTENCIA T-900 DE SEPTIEMBRE 16 DE 2008

 

Sentencia T-900 de septiembre 16 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

Sentencia T-900 de 2008

Ref.: Expediente T-1916271

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Acción de tutela interpuesta por Juan Bautista López Imbacuan, Berta Elisa Moran Cuaran, Juan Hermidas Rosero Ceballos, Laureano Rosero Ceballos, Evelio Floresmilo Gómez contra el Instituto Nacional de Vías Invías.

Bogotá, D.C., dieciséis de septiembre de dos mil ocho.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:

Sentencia

Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela, en el asunto de la referencia, dictado por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ipiales, el 24 de enero de 2008, en única instancia.

I. Antecedentes

Hechos

1. Los ciudadanos Juan Bautista López Imbacuan, Berta Elisa Moran Cuaran, Juan Hermidas Rosero Ceballos, Laureano Rosero Ceballos y Evelio Floresmilo, celebraron un contrato de compraventa con el municipio de Ipiales, cuyo objeto consistió en que estos vendían al mencionado municipio, unos predios de su propiedad.

2. La venta de los predios en cuestión, se dio en razón a que el Municipio de Ipiales celebró el Convenio Interadministrativo 3827 de 2005 con el Instituto Nacional de Vías, Invías. Y, dicho convenio tuvo por objeto el desarrollo de un proyecto para la “construcción del centro de negocios y terminal de carga del municipio de Ipiales”, para lo cual se requería la adquisición de unos predios por parte de la administración municipal.

3. De conformidad con el convenio interadministrativo referido, los ciudadanos Juan Bautista López Imbacuan, Berta Elisa Moran Cuaran, Juan Hermidas Rosero Ceballos, Laureano Rosero Ceballos y Evelio Floresmilo, junto con el municipio de Ipiales, adelantaron los trámites exigidos para llevar a cabo el contrato de compraventa de los predios en mención. Por ello, elaboraron, firmaron, protocolarizaron y registraron las escrituras públicas correspondientes al desarrollo de dicho contrato. Además, relatan que desocuparon los predios para efectos de la entrega material de los bienes.

4. De otro lado, el municipio de Ipiales expidió los cheques correspondientes al monto del precio pactado en el contrato de compraventa, a favor de los ciudadanos vendedores. No obstante, según la cláusula octava del Convenio Interadministrativo 3827 de 2005 citado, los desembolsos a cargo del mismo se harían mediante cheques que requerían tanto la firma del tesorero del municipio, como la del supervisor del convenio de la dirección territorial de Nariño del Instituto Nacional de Vías, Invías.

5. Los cheques expedidos a favor de los ciudadanos mencionados, no fueron firmados por supervisor del convenio referenciado, pues Invías alegó el incumplimiento del convenio interadministrativo por parte del municipio, por lo cual declaró la imposibilidad de autorizar el desembolso. En efecto, Invías explicó que el municipio no cumplió con el requisito de realizar una consulta previa a las autoridades indígenas respectivas, teniendo en cuenta que la implementación del proyecto objeto del convenio tenía incidencia directa en un resguardo indígena.

6. Comoquiera que los cheques nunca fueron firmados por el supervisor del convenio, sino solo por el municipio, el desembolso no se hizo efectivo y los ciudadanos referidos interpusieron tutela, y solicitaron al juez de amparo que ordenara a Invías, firmar los cheques, o bien indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento del contrato de compraventa.

Pruebas relevantes que obran en los expedientes

1. Escrito de la demanda de tutela (fls. 1 a 5).

2. Solicitudes del alcalde del municipio de Ipiales a la dirección territorial y nacional de Invías, para lograr la firma de los cheques que respaldaban el pago dentro del contrato de compraventa (fls. 11 a 24).

3. Escrito de respuesta a la demanda de tutela, suscrito por Invías (flA. 43 a 46).

4. Escrito de respuesta a la demanda de tutela, suscrito por el apoderado judicial del municipio de Ipiales (fl. 96 a 102).

5. Copia del Convenio Interadministrativo 3827 de 2005, suscrito entre el municipio del Ipiales y el Instituto Nacional de Vías, Invías (fls. 49 a 56).

6. Concepto de la procuraduría judicial agraria y ambiental de Nariño Putumayo (fls. 71 a 73).

7. Acta de acuerdo de límites territoriales, suscrita entre las autoridades de los cabildos indígenas de Ipiales y el municipio de Ipiales (fls. 78 a 80).

8. Quejas elevadas por las autoridades de los cabildos indígenas de Ipiales (consejo de mayores del resguardo indígena de Ipiales), ante el Invías y la personería municipal de Ipiales (fls. 88 a 92).

9. Escrito de la sentencia de tutela, dictada por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ipiales, el 24 de enero de 2008, en única instancia (fls. 114 a 123).

Fundamentos de la tutela

Los demandantes alegan que se han vulnerado sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, de petición, a la vivienda digna, a la propiedad privada y al mínimo vital. No obstante lo anterior, en el escrito de tutela solo se presentan argumentos en relación con la presunta vulneración del derecho a la vivienda, debido a que los tutelantes desocuparon sus viviendas con el fin de cumplir con la entrega, quedándose sin un lugar digno donde vivir; lo que a su vez; sugiere la vulneración al mínimo vital, pues en sus predios realizaban actividades agrícolas que representan su sustento.

De otro lado, agregan que los trámites notariales, en cumplimiento del contrato de compraventa, implicaron gastos y deudas que los perjudicaron al no haberse llevado a término el contrato de compraventa.

Solicitan entonces al juez de tutela, que ordene a Invías, autorizar el pago correspondiente al precio de los bienes inmuebles, o indemnizar los prejuicios causados por el incumplimiento del contrato de compraventa.

Respuesta del Instituto Nacional de Vías, Invías.

El apoderado judicial de Invías, explica que la acción de tutela resulta improcedente por cuanto pretende que el juez de amparo dé cuenta de los efectos civiles del incumplimiento de un contrato de compraventa, sin que esté de por medio la vulneración de un derecho fundamental, o la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Ello, en tanto no se realizó la entrega material de los bienes inmuebles, por lo que mal se podría afirmar la configuración de un perjuicio irremediable.

De otro lado, alega que la renuencia a firmar los cheques que respaldan el pago del precio en cumplimiento del contrato de compraventa, se debe a “que los predios que se estaban adquiriendo por parte del municipio de Ipiales, se encuentran en los alrededores de una comunidad indígena, que de ejecutarse la construcción del centro de comercio internacional y terminal de carga del municipio de Ipiales, las costumbres educativas, culturales y sociales pueden verse afectadas por el cambio en el uso del suelo y la intervención de los recursos naturales del entorno; inclusive la tranquilidad puede resultar afectada por la inseguridad el ruido y la accidentalidad (1) ”.

En apoyo de lo anterior, Invías relata que “autoridades competentes como el Ministerio del Interior y de Justicia como la procuraduría judicial, entre otras no menos importantes, determinaron que por tratarse del ingreso a un territorio de una comunidad indígena, perentoriamente se requiere de un proceso consistente en una consulta previa, para la ejecución del proyecto, con el fin de promover la participación de las comunidades indígenas y, que dentro de dicha actividad se identifiquen los impactos y las medidas preventivas, correctivas o compensatorias que el proyecto pueda ocasionar ...”.

En este orden, concluye que la dirección territorio de Invías, no autorizó el pago en cuestión, por cuanto “el municipio no cumplió con la realización de la consulta previa contemplada en el Decreto 1320 de 2993 (sic), a pesar de habérsele requerido un sinnúmero de veces, por tratarse de una zona de influencia indígena (2) ”. Lo cual le fue solicitado al municipio y explicado en detalle mediante oficio del 30 de octubre de 2007 (fl. 61).

De lo que deriva, que no se ha vulnerado con su actuación, derecho fundamental alguno en cabeza de los tutelantes; y, por el contrario, la aplicación de las normas constitucionales relativas a los resguardos indígenas, así como la jurisprudencia constitucional al respecto, apoyan el hecho de que a adquisición efectiva de los predios debió subyacer un requisito que no se cumplió, por lo cual su deber era justamente no autorizar el desembolso referido.

Respuesta del municipio de Ipiales

El apoderado judicial del municipio de Ipiales, argumenta que la acción de tutela no resulta procedente en tanto se pretende mediante ella determinar las consecuencias jurídicas del incumplimiento de un contrato de compraventa de bien inmueble. Plantea, que los actores cuentan con la acción resolutoria por la vía ordinaria civil, e incluso con la acción de reparación ante la vía contencioso administrativa. Acciones que le permiten pretender tanto el cumplimiento del contrato, como la indemnización derivada de su incumplimiento.

Añade, que en estricto sentido el municipio no ha incumplido el contrato de compraventa, pues expidió conforme a lo acordado los cheques correspondientes al precio pactado. Cosa distinta es que según el convenio interadministrativo la efectividad del desembolso dependía no solo del municipio, sino también Invías. Y, al rehusarse Invías a firmar los cheques, no puede predicarse la responsabilidad del municipio.

Concluye entonces, que “tampoco se observa que la presente tutela busque evitar un perjuicio irremediable, toda vez que en ningún momento las entidades vinculadas al proceso han negado las recíprocas obligaciones que tienen con los actores, ni se verifica sumariamente que los tutelantes estén sufriendo perjuicios que no puedan ser reparados mediante una acción ordinaria, ya que las pretensiones apuntan a que se paguen los cheques que respaldan la obligación más no a que se detenga algún tipo de acción u omisión que ponga en peligro o vulnere los derechos fundamentales”.

Fallo de tutela revisado

El Juez Primero Penal del Circuito de Ipiales, mediante sentencia del 24 de enero de 2008, de única instancia, negó el amparo tras considerar que la solicitud al juez de amparo podía ser pretendida por otra vía judicial, que resultaba idónea en atención a que no se vislumbraba la afectación de derechos fundamentales, sino únicamente el reclamo de derechos contractuales.

Explicó el juez de tutela, que los actores cuentan con la acción contractual contra el municipio de Ipiales, “proceso al que podría ser llamado en garantía el Instituto Nacional de Vías” (CPC, arts. 57 y 87). Lo anterior, en atención a que la acción de tutela no tiene fines reparatorios ni resarcitorios.

II. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

Planteamiento del caso y del problema jurídico

2. Los ciudadanos Juan Bautista López Imbacuan, Berta Elisa Moran Cuaran, Juan Hermidas Rosero Ceballos, Laureano Rosero Ceballos y Evelio Floresmilo, celebraron un contrato de compraventa con el municipio de Ipiales, cuyo objeto consistió en que estos vendían al mencionado municipio, unos predios de su propiedad. La venta, se pactó en razón a que el municipio de Ipiales celebró el Convenio Interadministrativo 3827 de 2005 con el Instituto Nacional de Vías, Invías. Y, dicho convenio tuvo por objeto el desarrollo de un proyecto para la “construcción del centro de negocios y terminal de carga del municipio de Ipiales”, para lo cual se requería la adquisición de unos predios.

De conformidad con el convenio referido, los ciudadanos referenciados y el municipio de Ipiales, adelantaron los trámites exigidos para llevar a cabo el contrato de compraventa de los predios en mención. Por ello, elaboraron, firmaron, protocolarizaron y registraron las escrituras públicas correspondientes al desarrollo de dicho contrato, además, de desocuparlos para efectos de la entrega material. Así, el municipio de Ipiales expidió los cheques correspondientes al monto del precio pactado en el contrato de compraventa, a favor de los ciudadanos vendedores; aunque, la cláusula octava del convenio, establecía que los desembolsos a cargo del mismo se harían mediante cheques que requerían tanto la firma del tesorero del municipio, como la del supervisor del convenio de la dirección territorial de Nariño del Instituto Nacional de Vías, Invías.

Ahora bien, los cheques expedidos a favor de los ciudadanos no fueron firmados por supervisor del convenio, pues Invías alegó el incumplimiento del convenio interadministrativo por parte del municipio, pues este no cumplió con el requisito de realizar una consulta previa a las autoridades indígenas respectivas, teniendo en cuenta que la implementación del proyecto objeto del convenio tenía incidencia directa en un resguardo indígena. Como los cheques nunca fueron firmados por el supervisor del convenio, sino solo por el municipio, el desembolso no se hizo efectivo y los ciudadanos referidos interpusieron tutela, y solicitaron al juez de amparo que ordenara a Invías, firmar los cheques, o bien indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento del contrato de compraventa.

3. Por su lado, el apoderado judicial de Invías, explica que la acción de tutela resulta improcedente por cuanto pretende que el juez de amparo dé cuenta de los efectos civiles del incumplimiento de un contrato de compraventa, sin que esté de por medio la vulneración de un derecho fundamental, o la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Ello, en tanto no se realizó la entrega material de los bienes inmuebles, por lo que mal se podría afirmar la configuración de un perjuicio irremediable.

Alega que la renuencia a firmar los cheques que respaldan el pago del precio en cumplimiento del contrato de compraventa, se debe a “que los predios que se estaban adquiriendo por parte del municipio de Ipiales, se encuentran en los alrededores de una comunidad indígena, que de ejecutarse la construcción del centro de comercio internacional y terminal de carga del municipio de Ipiales, las costumbres educativas, culturales y sociales pueden verse afectadas por el cambio en el uso del suelo y la intervención de los recursos naturales del entorno; inclusive la tranquilidad puede resultar afectada por la inseguridad el ruido y la accidentalidad (3) ”, tal como lo establecieron el Ministerio del Interior y de Justicia como la Procuraduría Judicial Agraria y Ambiental de Nariño, en conceptos que rindieron para el caso concreto. Concluyó que no autorizó el pago en cuestión, por cuanto “el municipio no cumplió con la realización de la consulta previa contemplada en el Decreto 1320 de 2993 (sic), a pesar de habérsele requerido un sinnúmero de veces, por tratarse de una zona de influencia indígena (4) ”.

4. El apoderado judicial del municipio de Ipiales, argumenta que la acción de tutela no resulta procedente en tanto se pretende mediante ella determinar las consecuencias jurídicas del incumplimiento de un contrato de compraventa de bien inmueble. Plantea, que los actores cuentan con la acción resolutoria por la vía ordinaria civil, e incluso con la acción de reparación ante la vía contencioso administrativa. Acciones que le permiten pretender tanto el cumplimiento del contrato, como la indemnización derivada de su incumplimiento. Además, añade que en estricto sentido el municipio no ha incumplido el contrato de compraventa, pues expidió conforme a lo acordado los cheques correspondientes al precio pactado. Cosa distinta es que según el convenio interadministrativo la efectividad del desembolso dependía no solo del municipio, sino también Invías. Aparte de que tampoco se observa que la presente tutela busque evitar un perjuicio irremediable.

5. El juez de tutela negó el amparo tras considerar que la solicitud cuenta con otra vía judicial idónea para su trámite, y que no se vislumbraba la afectación de derechos fundamentales, sino únicamente el reclamo de derechos contractuales. Explicó que los actores cuentan con la acción contractual contra el municipio de Ipiales, “proceso al que podría ser llamado en garantía el Instituto Nacional de Vías” (CPC, arts. 57 y 87).

Problema jurídico

6. De conformidad con lo anterior, corresponde a esta Sala de Selección, determinar en primer término, la procedencia de la acción de tutela, en atención al tipo de solicitud que presentan los tutelantes, cual es la de procurar el cumplimiento de un contrato de compraventa mediante la orden de un juez de amparo. Esto, a partir de la verificación de si la discusión jurídica del cumplimiento o incumplimiento del contrato de compraventa en el caso concreto vulnera o amenaza derechos fundamentales. Solo si lo anterior se logra demostrar, la Sala presentará los temas por tratar en el análisis de la vulneración de los derechos fundamentales en juego.

Análisis previo: Carácter subsidiario del amparo constitucional. Improcedencia de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de cláusulas contractuales. Reiteración de jurisprudencia

7. La Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela es un mecanismo judicial de carácter excepcional que garantiza la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o violados con ocasión de la actuación u omisión de una entidad pública o de manera excepcional por un particular. En efecto para que proceda la tutela contra providencias judiciales resulta necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado todos los medios de defensa judicial disponibles. Esta exigencia responde principalmente al principio de subsidiariedad de la tutela, en virtud del cual se busca impedir su utilización como: (i) una instancia más dentro de un proceso judicial ordinario; (ii) un medio de defensa que remplace a los otros diseñados por el legislador para tal fin; (iii) un instrumento para subsanar errores u omisiones de las partes; y (v) (sic) un camino para corregir oportunidades vencidas.

Lo anterior, ha sido confirmado por la jurisprudencia de esta corporación en múltiples oportunidades. Concretamente, en Sentencia T-086 de 2007:

“Por lo tanto, es incorrecto pensar que la acción de tutela puede asumirse como un medio de defensa judicial paralelo al sistema de jurisdicciones y competencias ordinarias y especiales (5) . El juez de tutela no puede entrar a reemplazar a la autoridad competente para resolver aquello que le autoriza la ley (6) , especialmente si los mecanismos que permiten conjurar las posibles falencias que se suscitan durante los trámites procesales no han sido utilizados ni ejercidos por las partes, conforme a las atribuciones y competencias que consagra la ley.

El agotamiento efectivo de los recursos y mecanismos ordinarios de defensa judicial, resulta ser entonces, no solo una exigencia mínima de diligencia de los ciudadanos frente a sus propios asuntos procesales (7) , sino un requisito necesario para la procedibilidad de la acción de tutela, salvo que por razones extraordinarias no imputables a quien alega la vulneración la persona se haya visto privada de la posibilidad de utilizar los mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso judicial (8) circunstancia que deberá ser debidamente acreditada en la acción de tutela (resaltado fuera del texto).

Improcedencia de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de cláusulas contractuales

8. Existe una reiterada jurisprudencia de esta corporación en torno a la improcedencia de la acción de tutela para debatir asuntos de naturaleza contractual, tal postura puede remontarse a la Sentencia T-594 de 1992 (9) , y posteriormente ha sido reiterada en numerosas ocasiones (10) . Así, en fecha más reciente sostuvo esta corporación:

“El hecho de que la Constitución permee las normas inferiores del ordenamiento jurídico, entre ellas los contratos, a través de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, no implica que dentro de todo contrato esté inmersa una discusión de rango iusfundamental que deba ser conocida por el juez de tutela. Para el conocimiento de controversias de tipo contractual se debe acudir al juez ordinario quien, por supuesto, debe iluminar su labor en la materia en la cual es especializado con la norma constitucional.

(...).

Considera la Corte que acudir a la tutela para solucionar controversias ajenas a los derechos fundamentales configura una tergiversación de la naturaleza de la acción que puede llegar a deslegitimarla para perjuicio de aquellas personas que verdaderamente necesitan de protección a través de este mecanismo (11) ”.

9. No obstante, tal precedente se refiere precisamente a las controversias contractuales que carecen de inmediata relevancia iusfundamental, es decir, de aquellas en las cuales no están implicados derechos fundamentales, por el contrario, cuando en el marco de una disputa de carácter contractual están en juego garantías y derechos reconocidos por la Constitución, no se puede excluir prima facie la procedencia de la acción de tutela, pues en este caso corresponderá al juez constitucional apreciar la naturaleza de la amenaza o vulneración de los derechos y decidir si existen o no medios ordinarios de defensa judicial que tengan la eficacia del mecanismo constitucional.

Esta tesis también tiene antecedentes tempranos en la jurisprudencia constitucional así, por ejemplo, en la Sentencia T-189 de 1993 sostuvo esta corporación:

“En principio, el reconocimiento de derechos cuya fuente primaria no provenga de su reconocimiento constitucional sino de la ley o del contrato, es materia de la justicia ordinaria y no de la jurisdicción constitucional. Excepcionalmente, el no reconocimiento oportuno de un derecho de rango legal puede vulnerar o amenazar un derecho fundamental, lo cual habilita al afectado para solicitar su protección inmediata, así sea transitoriamente.

El criterio diferenciador para saber cuándo un derecho legal es tutelable remite a la estructura misma del derecho y a la existencia de conexidad, directa e inmediata entre su no reconocimiento y la vulneración o amenaza de un derecho fundamental.

En cuanto a su estructura, existen derechos consagrados en la ley que son desarrollo de derechos constitucionales y cuyo no reconocimiento oportuno puede implicar la vulneración de estos últimos. Es, por ejemplo, el caso de la no prestación del servicio de salud en circunstancias de necesidad manifiesta que deviene vulneración o amenaza del derecho a la vida. Otros derechos legales dependen para su reconocimiento de la resolución de cuestiones litigiosas, como sucede en materia contractual, en donde se debate la existencia de obligaciones derivadas de una relación jurídica de carácter privado, situación en principio ajena a la materia constitucional al disponer el afectado de los medios ordinarios de defensa judicial. Además, no basta aseverar el desconocimiento de un derecho legal para concluir la procedencia de la acción de tutela. En suma, es necesario que se demuestre una conexidad directa e inmediata entre el no reconocimiento del derecho legal y la consiguiente vulneración de derechos fundamentales”.

10. No puede, por lo tanto, el juez de tutela desechar el estudio de una controversia contractual con el mero pretexto que en este tipo de disputas no están envueltos derechos de rango fundamental, por el contrario, debe analizar si en ellas existe una discusión de naturaleza iusfundamental, para lo cual es relevante no solo elementos de carácter objetivo (12) , tales como la naturaleza de los derechos en juego, sino también circunstancias subjetivas de las partes que solicitan el amparo constitucional, pues existen precedentes en los cuales se ha concedido la tutela respecto de asuntos en apariencia de índole estrictamente contractual, controvertibles ante la jurisdicción ordinaria, debido a las circunstancias de debilidad manifiesta en que se encontraban los accionantes (13) .

11. Esta postura interpretativa se apoya en el denominado “efecto de irradiación” y en la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, de conformidad con la cual el ordenamiento jurídico no está conformado por compartimentos estancos, algunos de los cuales escapan del influjo de las garantías y libertades constitucionales, pues estas se difunden en todos los ámbitos del derecho, inclusive en espacios inicialmente considerados como coto reservado del derecho privado, como las relaciones contractuales. No se trata, entonces, que todo el derecho existente se disuelva en el derecho constitucional, que de esta suerte se convertiría en una especie de todo omnicomprensivo, sino que permite a los distintos ámbitos del derecho conservar su independencia y sus características propias; pero los derechos fundamentales actúan como un principio de interpretación de sus preceptos, y por tanto se impone en ellos acuñándolos e influyéndolos, de esta manera estos ámbitos del derecho quedan iusfundamentalmente conformados. Así, en la Sentencia T-202 de 2000 sostuvo la Corte Constitucional:

“Esta corporación reitera nuevamente en esta oportunidad, que conforme a su jurisprudencia (14) , la Carta Política tiene una capacidad de irradiación sobre la interpretación de las leyes y de los contratos celebrados por los particulares, pues la educación y los derechos fundamentales de los ciudadanos constituye un marco valorativo que impregna y condiciona todos los actos jurídicos celebrados por los coasociados. En consecuencia, la celebración, interpretación, ejecución y terminación de los contratos no puede conducir a una arbitrariedad por parte de uno de los signatarios del negocio jurídico, máxime cuando con el incumplimiento del mismo se afecta un derecho fundamental como ocurre en este evento con la educación de uno de los contratantes”.

12. Del mismo modo en jurisprudencia posterior ha definido el alcance de la intervención del juez constitucional en los negocios jurídicos privados para examinar la eventual vulneración de los derechos fundamentales (15) . Y en definitiva ha concluido que la existencia de una relación contractual no puede ser premisa suficiente para denegar el amparo, pues en la suscripción o la ejecución de un contrato se pueden consignar u originar cláusulas o tratos inconstitucionales vulneradores de derechos fundamentales que requieran de un mecanismo de protección reforzado como la tutela (16) .

La idoneidad de los otros medios de defensa judicial y procedencia excepcional de la tutela como mecanismo transitorio. Reiteración de jurisprudencia

13. Con todo, ha aclarado la jurisprudencia constitucional, que eventualmente podría proceder el amparo, incluso ante la existencia de otro mecanismo judicial para realizar el reclamo, si es que dicho mecanismo no resulta eficaz y no puede evitar la configuración de un perjuicio irremediable al(las) ciudadano(as). En efecto, según la jurisprudencia constitucional, aun si están envueltos asuntos de índole iusfundamental en una controversia de carácter contractual ello no supone necesariamente la procedencia de la acción de tutela, pues tal como se explicó en el acápite anterior, la acción de tutela tiene un carácter residual dado que su procedencia está supeditada a que el afectado carezca de otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

14. El alcance de esta disposición constitucional fue precisado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, precepto que al regular la procedencia de la acción de tutela consagra en su numeral primero que esta no procederá “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.

De conformidad con la precisión introducida por esta última disposición, para que la acción de tutela se torne improcedente no basta la mera existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario igualmente precisar su eficacia para la protección de los derechos fundamentales, apreciación que en definitiva implica realizar un estudio analítico del mecanismo judicial “ordinario” previsto por ordenamiento jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y, adicionalmente, realizar un estudio de las circunstancias del caso concreto en que se encuentra el solicitante.

15. Desde muy temprana jurisprudencia la Corte Constitucional ha intentado precisar cuáles son los requisitos que ha de reunir el otro medio de defensa judicial para que se le considere eficaz para la protección de los derechos fundamentales. Así, en la Sentencia T-003 de 1992 sostuvo esta corporación que el enunciado normativo del inciso tercero del artículo 86 constitucional debía interpretarse en el sentido que el otro medio de defensa judicial “(...) tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho”. Por otra parte, en la Sentencia T-006 de 1992, se aseveró que correspondía al juez de tutela indagar si la “acción legal alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección inmediata de los derechos vulnerados o amenazados”. En esa oportunidad la Corte acudió al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos (17) para precisar las características que debía reunir el otro medio de defensa judicial para desplazar a la acción de tutela, y concluyó que este debía ser sencillo, rápido y efectivo (18) , de conformidad a lo previsto en dicho instrumento internacional.

Criterios que han sido reiterados en numerosos fallos posteriores. En definitiva, de la interpretación sistemática del artículo 86 de la Carta y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha entendido esta corporación (19) , que han de existir instrumentos realmente idóneos para la protección de los derechos; cuando ello ocurre la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela, pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige (20) . Contrario sensu, es posible que en virtud de circunstancias especiales el otro medio de defensa no se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los derechos de su titular, caso en el cual la tutela se erige como el instrumento válido de acción judicial (21) .

No obstante, en otras hipótesis el análisis del fallador no debe dirigirse a verificar la existencia e idoneidad de los otros medios de defensa judicial con que cuentan las víctimas de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. Se trata de aquellos eventos en los cuales la acción de tutela es interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, casos en los cuales el estudio de procedencia debe concentrase en el análisis de las circunstancias fácticas con el propósito de verificar si están presentes los elementos que configuran un perjuicio irremediable.

Ahora bien, hechas las anteriores precisiones se debe determinar si los derechos constitucionales que se aluden como vulnerados en la relación contractual que dio lugar a la presente acción de tutela tienen el carácter de fundamentales y si además existen otros medios de defensa judicial idóneos para la defensa de los peticionarios.

Análisis del caso concreto

16. Los accionantes celebraron un contrato de compraventa con el municipio de Ipiales, cuyo objeto consistió en que estos vendían al mencionado municipio, unos predios de su propiedad. La venta, se pactó en razón a que el municipio de Ipiales celebró el Convenio Interadministrativo 3827 de 2005 con el Instituto Nacional de Vías, Invías. Y, dicho convenio tuvo por objeto el desarrollo de un proyecto para la “construcción del centro de negocios y terminal de carga del municipio de Ipiales”, para lo cual se requería la adquisición de unos predios. Por ello, adelantaron los trámites exigidos para llevar a cabo el contrato de compraventa y elaboraron, firmaron, protocolarizaron y registraron las escrituras públicas correspondientes al desarrollo de dicho contrato, además, de desocuparlos para efectos de la entrega material. De igual, el municipio de Ipiales expidió los cheques correspondientes al monto del precio pactado en el contrato de compraventa, a favor de los ciudadanos vendedores; aunque, la cláusula octava del convenio establecía que los desembolsos a cargo del mismo se harían mediante cheques que requerían tanto la firma del tesorero del municipio, como la del supervisor del convenio.

Los cheques expedidos a favor de los ciudadanos no fueron firmados por supervisor del convenio, pues Invías alegó el incumplimiento del convenio interadministrativo por parte del municipio, pues este no cumplió con el requisito de realizar una consulta previa a las autoridades indígenas respectivas, teniendo en cuenta que la implementación del proyecto objeto del convenio tenía incidencia directa en un resguardo indígena. Como los cheques nunca fueron firmados por el supervisor del convenio, sino solo por el municipio, el desembolso no se hizo efectivo y los ciudadanos referidos interpusieron tutela, y solicitaron al juez de amparo que ordenara a Invías, firmar los cheques, o bien indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento del contrato de compraventa.

Inexistencia de vulneración y/o amenaza de derechos fundamentales. Improcedencia de la tutela

17. De conformidad con lo expuesto a lo largo de la presente sentencia esta Sala de Revisión considera que la acción de tutela resulta improcedente. Esto, en tanto a la pretensión planteada al juez de amparo, consistente en que procure la aplicación de los efectos civiles del incumplimiento de un contrato de compraventa, no subyace la vulneración o amenaza de un derecho fundamental en cabeza de los demandantes. Luego no se configura la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que autorice la intervención del juez de tutela en el asunto en cuestión.

En primer lugar, no se realizó la entrega material de los bienes inmuebles, tal como lo afirman todas las partes intervinientes, incluso los demandantes de tutela, que solo atinan a afirmar que desocuparon las viviendas para la realización de la entrega, la cual no se hizo justamente porque lo relativo al pago del precio no se perfeccionó. Por ello no resulta acertado afirmar que se han vulnerado los derechos de vivienda digna y mínimo vital; luego no se ha configurado un perjuicio irremediable por dicho concepto.

18. Así las cosas, la discusión presentada al juez constitucional de amparo se traslada al hecho de la renuencia de Invías a firmar los cheques que respaldan el pago del precio en cumplimiento del contrato de compraventa. Lo que, a su vez, implica la determinación de si el municipio de Ipiales debe seguir o no el procedimiento consistente en la consulta previa a las autoridades indígenas para el adelantamiento del proyecto objeto del convenio referido múltiples veces en los acápites anteriores. Dicha determinación, escapa por supuesto a la competencia del juez de tutela.

19. En segundo lugar, considera la Sala que los actores cuentan con la acción resolutoria por la vía ordinaria civil, y con la acción de reparación ante la vía contencioso administrativa. Lo que les permiten solicitar tanto el cumplimiento del contrato, como la indemnización derivada de su incumplimiento.

Adicionalmente, tal como lo explicó el juez de instancia, la pretensión cuenta con otra vía judicial idónea para su trámite, cual es la acción contractual contra el municipio de Ipiales, “proceso al que podría ser llamado en garantía el Instituto Nacional de Vías” (CPC, arts. 57 y 87).

20. En conclusión, la tutela objeto de revisión, propone al juez de amparo determinar asuntos que no son de su competencia, como es establecer si el municipio de Ipiales debe ser exonerado o no por el incumplimiento del contrato de compraventa celebrado con los accionantes, por virtud de su presunto incumplimiento (el del municipio) del Convenio Interadministrativo 3827 de 2005 (celebrado entre el municipio de de Ipiales y el Invías). Incumplimiento que se deriva de la presunta omisión de la obligación de adelantar un procedimiento de consulta previa dispuesto por el Decreto 1320 de 1993, cuando se trata del adelantamiento de proyectos con incidencia directa en resguardos indígenas.

Los anteriores asuntos deben ser dirimidos mediante el adelantamiento de las acciones mencionadas arriba, las cuales deberán estudiar tanto el alcance las cláusulas del convenio, como el sentido del proyecto en relación con las restricciones relativas a las tierras que configuran resguardos indígenas. Comoquiera, se insiste, que la puntualización jurídica de lo expresado, no implica la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino la determinación o no de responsabilidad contractual, luego la procedencia o improcedencia de indemnizaciones, no puede ser dirimido por el juez de tutela.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR, por las razones expuestas en la presente sentencia, el fallo dictado en el proceso de tutela de la referencia, por el dictado por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ipiales, el 24 de enero de 2008, en única instancia.

2. LÍBRESE por secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Notifíquese, comuníquese, insértese la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Humberto Antonio Sierra PortoJaime Araújo RenteríaClara Inés Vargas Hernández.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General .

(1) Folio 44.

(2) Ibídem.

(3) Folio 44.

(4) Ibídem. Afirma que esto fue solicitado al municipio y explicado en detalle mediante oficio del 30 de octubre de 2007 (fl. 61).

(5) Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992.

(6) Corte Constitucional. Sentencia T-038 de 1997.

(7) Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 2003.

(8) Corte Constitucional. Sentencia T-440 de 2003. La Corte concedió la tutela a una entidad bancaria y algunos usuarios de la misma, por considerar que en el trámite de una acción de grupo la autoridad judicial les desconoció los derechos a la intimidad y al debido proceso, al remitir al proceso varios documentos que implicaban la revelación de datos privados. Sobre la procedencia de la tutela la Corte señaló: “(...) En segundo lugar, la Corte también desestima la consideración según la cual existió una omisión procesal por parte de los usuarios del banco. Dichas personas no integraban el pasivo del proceso de acción de grupo (...). Por lo tanto, difícilmente podían los ahora tutelantes controvertir providencias judiciales que no les habían sido notificadas, y que, por demás, habían sido proferidas en el transcurso de un proceso judicial de cuya existencia no estaban enterados”. Cfr. también las sentencias T-329 de 1996 y T-567 de 1998.

(9) En esa oportunidad sostuvo la Corte Constitucional: “las diferencias surgidas entre las partes con ocasión o por causa de un contrato no constituyen materia que pueda someterse al estudio y decisión del juez por vía de tutela ya que, por definición, ella está excluida en tales casos, toda vez que quien se considere vulnerado o amenazado en sus derechos goza de otro medio judicial para su defensa: el aplicable al contrato respectivo según su naturaleza y de conformidad con las reglas de competencia establecidas por la ley”.

(10) Entre otras cabe mencionar las sentencias T-511 de 1993, T-328 de 1994, T-340 de 1994, T-4903 de 1994, T-524 de 1994, T-219 de 1995, T-605 de 1995 y T-643 de 1998.

(11) Sentencia T-587 de 2003 F. j. 2.

(12) Existe numerosa jurisprudencia en torno a la procedencia de la tutela respecto a los contratos de medicina prepagada debido a que en estos negocios jurídicos están involucrados los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la integridad personal.

(13) En este sentido pueden consultarse las sentencias T-125 de 1994 y T-351 de 1997.

(14) T-050 de 1999; T-019 de 1999; T-037 de 1999; T-322 de 1993; T-341 de 1993; T-416 de 1996.

(15) Al respecto puede consultarse la Sentencia T-222 de 2004 F. J. 15.

(16) Sentencia T-769 de 2005 F. j. 3.3.

(17) Cuyo tenor es el siguiente:

“Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”.

(18) Términos cuyo alcance fue precisado de la siguiente manera:

“La “sencillez” del medio judicial se determina según la mayor o menor complejidad del procedimiento y las limitaciones de orden práctico que ello suponga para que el afectado pueda tener posibilidades reales de iniciar y mantener la correspondiente acción, atendidas sus condiciones socio-económicas, culturales y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se encuentre. Las peticiones que a este respecto formulen las personas pertenecientes a los grupos discriminados o marginados deben merecer especial consideración, pues la acción de tutela puede ser una medida de favor que mitigue en algo la desigualdad que tradicionalmente ha acompañado a estos grupos (C.P., art. 13).

La “rapidez” del medio judicial está relacionada con la mayor o menor duración del proceso y el efecto que el tiempo pueda tener sobre la actualización de la amenaza de violación del derecho o las consecuencias y perjuicios derivados de su vulneración, para lo cual deberán examinarse las circunstancias del caso.

La “efectividad” del medio judicial es una combinación de las dos notas anteriores, pero se orienta más al resultado del proceso y por ello se relaciona con la medida de protección ofrecida al afectado durante el proceso y a su culminación. Aquí el juez debe analizar a la luz de los procedimientos alternativos, cuál puede satisfacer en mayor grado el interés concreto del afectado, lo cual en modo alguno implica anticipar su resultado sino establecer frente a la situación concreta, el tipo de violación del derecho o de amenaza, la complejidad probatoria, las características del daño o perjuicio y las condiciones del afectado, entre otros factores, lo adecuado o inadecuado que puedan ser los medios judiciales ordinarios con miras a la eficaz protección de los derechos lesionados”.

(19) Corte Constitucional, sentencias T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001, T-037 de 1997.

(20) Ver, entre muchas otras, las sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998 y T- 287 de 1995.

(21) Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-127 de 2001, T-384 de 1998 y T-672 de 1998

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