SENTENCIA T-905 DE SEPTIEMBRE 17 DE 2004

 

Sentencia T-905 de septiembre 17 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

Sentencia T-905 de 2004 

Ref.: Expediente T-924677

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Accionante: María Lupe Villamizar Granados.

Demandado: Fundación Integral para la Salud y la Educación Comunitaria del Magisterio —Finsema—.

Bogotá, D.C., diecisiete de septiembre de dos mil cuatro.

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil —Presidente—, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado 4º Civil Municipal de Barrancabermeja. Lo anterior a partir de la acción de tutela instaurada por María Lupe Villamizar Granados contra La Fundación Integral para la Salud y la Educación Comunitaria del Magisterio —Finsema—.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

La peticionaria María Lupe Villamizar, interpuso acción de tutela contra Finsema, por considerar vulnerados los derechos a la vida, la salud y la seguridad social, en razón a que la entidad accionada se niega a recibir dentro del plan de atención para beneficiarios, a su madre de 74 y a su hijo de 20 años de edad, estudiante de tiempo completo, ambos económicamente dependientes de la aquí accionante.

2. Los hechos.

2.1. Manifiesta la peticionaria que desde el año de 1995, cuando murió su esposo, se afilió a Cafesalud, donde sus beneficiarios eran su hijo, Sergio Mauricio Lagos Villamizar y su madre, Adela Granados Reyes.

2.2. Indica que mediante Resolución 84 de febrero 19 de 2004, se posesionó como docente en provisionalidad del Colegio José Antonio Galán de la ciudad de Barrancabermeja.

2.3. A partir de ese momento, pasó a ser parte del régimen especial de los docentes, el cual la obliga a vincularse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuya IPS encargada de la prestación del servicio médico-asistencial en el departamento de Santander es Finsema.

2.4. Aduce que, en el mencionado fondo, no le es permitido incluir a su núcleo familiar, toda vez que según el contrato suscrito entre la EPS y la respectiva IPS, por una parte, los padres de los docentes no pueden ser inscritos en el régimen de beneficiarios, salvo que el educador sea soltero y sin hijos; y por otra, los hijos tiene el carácter de beneficiarios siempre y cuando se prueben las condiciones establecidas en el mencionado contrato.

2.5. Adicionalmente, la accionante labora y habita en el municipio de Barrancabermeja, mientras que su hijo, por cuestiones de estudio, vive en Bucaramanga con su abuela, la ya mencionada Adela Granados Reyes. Esto implica que, la accionante tiene que correr con los gastos de dos domicilios, transporte permanente para visitar a su hijo y a su madre, y, adicionalmente, una EPS independiente y un fondo de pensiones a favor de los mismos.

2.6. Pese a que la accionante tiene un salario mensual de $ 700.000 (setecientos mil pesos mcte.), este ingreso no es suficiente para cubrir todos los gastos anteriormente mencionados.

2.7. Por lo expuesto a lo largo de este acápite, la actora solicita, que se incluyan en el régimen de beneficiarios, a su madre y a su hijo, o en su defecto, que le permitan seguir cotizando a Cafesalud, donde su núcleo familiar sí puede ser incluido.

II. Pruebas relevantes allegadas al expediente

• A folio 1 del expediente, fotocopia simple del registro de defunción del señor Pedro Miguel Lagos Amado, esposo de la accionante.

• A folio 2, fotocopia simple del certificado del registro civil de nacimiento de Sergio Mauricio Lagos, hijo de la actora, expedido por el notario sexto del circuito de Bucaramanga, con fecha de noviembre 4 de 1998.

• A folio 3 del expediente, fotocopia simple de la cedula de ciudadanía del joven Sergio Mauricio Lagos Villamizar, en donde consta que actualmente cuenta con la edad de 20 años cumplidos.

• A folio 4, fotocopia simple de la certificación de la Fundación Instituto Tecnológico Cooperativo de Coomultrasan —Fitecdecoom—, “reconocida mediante Resolución 5 del 3 de enero de 2003 del Ministerio de Educación Nacional, en donde consta que: “(...) Sergio Mauricio Lagos Villamizar, (...), cursa el cuarto semestre del programa de tecnología en sistemas, con resolución Icfes No. (...). Durante el primer periodo académico de 2004. Intensidad semanal 20 horas. Jornada diurna” (1) .

• A folio 5 del expediente, fotocopia simple de la partida de bautismo de la señora Adela Granados Reyes, madre de la accionante, expedida el 5 de julio de 1995.

• A folio 6, del expediente, fotocopia simple de la evolución médica de Adela Granados Reyes, firmada por el médico cirujano, Rodrigo Mantilla A.

• A folios 7 y 8 del expediente, fotocopia simple de los resultados de microbiología realizados a la madre de la demandante, en el Centro Médico Carlos Ardila Lulle.

• A folios 9, 10, y 11 del expediente, Resolución 84 de 2004, mediante la cual se nombra en provisionalidad como docente, entre otros, a la actora.

• A folio 12 del expediente, fotocopia simple del acta de posesión de la señora María Lupe Villamizar.

• A folios 13 y 14 del expediente, fotocopia simple de los formularios de autoliquidación y pago de aportes del sistema de seguridad social en salud —Cafesalud— del 10 de marzo y el 5 de abril del año en curso.

• A folio 33 del expediente, audiencia pública de declaración, presentada por la señora María Lupe Villamizar, el 26 de abril de 2004, ante el Juzgado 4º Civil Municipal de Barrancabermeja.

III. Intervención de la entidad demandada

En escrito recibido el 23 de abril de 2004 por el Juzgado 4º Civil Municipal de Barrancabermeja, el representante legal de la Fundación Integral para la Salud y la Educación Comunitaria del Magisterio —Finsema—, dio respuesta a cada uno de los cargos expuestos en la acción de tutela en los siguientes términos:

Expresó que la ley no exige a los docentes la afiliación al Finsema, sino que los obliga a afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, cuyos recursos deben ser manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta; por lo cual la Fiduprevisora, la Nación y el Ministerio de Educación, suscribieron contrato de fiducia mercantil, con base en el cual se firmó un contrato de prestación de servicios entre la Fiduprevisora y Finsema. Esto, con el fin de prestar los servicios médico-asistenciales a los docentes activos, pensionados y sus beneficiarios en el departamento de Santander.

En este sentido, es claro que los docentes vinculados al fondo, tienen derecho también a que se les brinde atención médica a sus beneficiarios. Para estos efectos, la entidad accionada transcribió el denominado plan de atención para beneficiarios:

“Son afiliados de los servicios médico asistenciales en el Departamento objeto de la presente licitación:

— Los hijos de los educadores hasta los 18 años de edad.

— El cónyuge.

— El compañero permanente cuya unión sea superior a dos años (L. 54/90).

— Los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente.

— Los padres de los educadores solteros y sin hijos, mientras no estén pensionados y dependan económicamente de este” (2) .

Así pues, es claro que a los docentes, solo se les configura el derecho en uno de los presupuestos anteriores y por lo mismo, del contrato se desprende que para la atención de beneficiarios es necesario que el docente sea soltero y no tenga hijos, que los beneficiarios dependan económicamente de él, y en el caso de los padres, que estos no estén pensionados y que los potenciales.

En el caso en cuestión, se tiene que la accionante, estuvo casada, actualmente en condición de viuda, y además tiene un hijo, lo que impide que los padres puedan ser beneficiarios, sin importar si tales hijos son o no afiliados al fondo.

La no inclusión como beneficiaria a la madre, no vulnera los derechos invocados, toda vez que el contrato, que es ley para las partes, regula esta situación concreta y por lo mismo no les es aplicable la Ley 100 de 1993.

Así las cosas el representante legal de Finsema aclara la diferencia entre una institución prestadora de servicios de salud —IPS— y una entidad promotora de salud transcribiendo apartes del artículo 177 y 185 de la Ley 100 de 1993 de donde se deduce que en este contrato el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tiene la calidad de EPS, quien contrata por intermedio de la Fiduprevisora, a la IPS Finsema con el fin de que esta última preste el servicio médico asistencial a los docentes y sus beneficiarios en el departamento de Santander.

Por lo tanto es claro que la IPS Finsema no puede desconocer el contrato suscrito y en consecuencia no es esta la competente para vincular a su núcleo familiar dentro del plan de beneficiarios.

Finalmente: “... no es la fundación Finsema la que exige a la docente estar afiliada, es la ley la que le impone estar vinculada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio...”.

En relación con el cargo que hace alusión a la falta de voluntad de la entidad accionada de no incluir en el régimen de beneficiarios al núcleo familiar de la demandante, expresa que esta acusación no corresponde a la realidad comoquiera que no es la fundación Finsema la que determina la vinculación del docente.

Por todo lo anteriormente expuesto el representante de Finsema solicita declarar improcedente la acción de tutela en contra de esta entidad y que se vincule al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en calidad de EPS de los educadores.

IV. Intervención del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio

El Juez 4º Civil Municipal de Barrancabermeja, mediante auto de abril 30 de 2004, consideró necesario vincular al proceso al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a quien se le otorgó un día para pronunciarse sobre “... las razones de hecho y de derecho que obligan a un docente a que debe estar vinculado a dicho fondo” (3) .

La mencionada entidad, dio respuesta extemporánea al oficio enviado por el juez, y por lo mismo, no se tuvo en cuenta dentro del presente proceso.

Sin embargo, expresó el fondo que no es el Juzgado 4º Civil Municipal de Barrancabermeja el competente para conocer de este proceso, toda vez que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tiene la calidad de empresa de economía mixta, sometida al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado, así como la Fidupervisora (sic) S.A. no es sociedad comercial del orden privado, sino que es una fiduciaria estatal. Por lo anterior, es necesario que el juzgado proceda con base en las normas que reglamentan el reparto y competencia de las acciones de tutela y remita la misma al juzgado del circuito correspondiente, en virtud del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991.

Así mismo, reitera lo ya establecido por la entidad accionada en el sentido que los docentes afiliados al fondo, tienen un régimen de excepción, el cual no concuerda con lo contenido en la Ley 100 de 1993, pues estos se rigen a partir del contrato suscrito entre la IPS, en este caso —Finsema—, y la EPS —Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio—.

Igualmente, reitera lo expresado al señalar el régimen de beneficiarios en donde no puede ser incluida la madre de la accionante, por no cumplir con los requisitos allí establecidos, ni tampoco el hijo en la medida que no se compruebe la dependencia económica de la actora y el ser estudiante de tiempo completo en una entidad debidamente acreditada.

Adicionalmente expresa, “el sistema de seguridad social permite coberturas de servicios bajo condicionamientos lógicos como son la racionalidad técnico-financiera que soporta la estructura económica del sistema de seguridad social...” (4) .

Así mismo, el régimen de excepción del magisterio se soporta en una estructura financiera que esta dada en planes de beneficios racionales, determinados por el nivel de aportes del educador. Al contrario de lo que dispone la Ley 100 de 1993, el educador aporta un porcentaje inferior para pensiones y salud, “... lo cual implica racionalidad técnico-financiera (planes de beneficios frente a costos).

Igualmente, reitera que el régimen de los docentes, es una excepción a la Ley 100 de 1993, en el cual los educadores no pueden acogerse a otra entidad prestadora de salud diferente al Fondo Nacional del Magisterio, así como tampoco pueden estar afiliados a dos entidades prestadoras de servicio médico, sino exclusivamente a los servicios que son prestados para estos.

Finalmente, expresa que los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deben ser atendidos en los términos de la Ley 91 de 1989, así como las prestaciones correspondientes a riesgos profesionales serán las que hoy tiene establecido el fondo para esos efectos.

“Por todo lo anterior, solicito al juzgado desestimar en un todo la acción de tutela de la referencia por improcedente, pues debe tenerse en cuenta que se trata de un régimen de excepción y se deben acatar las disposiciones que rigen la materia” (5) .

V. Decisiones judiciales objeto de revisión

En primera instancia, el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja, mediante sentencia de mayo 4 de 2004, negó la acción de tutela objeto de revisión, toda vez que no se nota muy claramente la situación que se presenta con la vinculación al servicio de salud de que se queja la accionante, pues por un lado la docente señala que el Finsema no acepta la vinculación de su hijo y su progenitora y por el otro esta entidad no deja claro su posición frente a la vinculación del hijo de la accionante.

En este sentido las circunstancias que ameritan la inclusión del joven Sergio Mauricio Lagos Villamizar se cumplen a favor de este, pues está acreditado y demostrado que el mismo se encuentra estudiando en el Instituto Tecnológico Cooperativo de Coomultrasan —Fitecdecoom—, cursando el cuarto semestre en la jornada diurna; y además su progenitora es soltera (la viudez no es un estado civil sino un hecho).

Situación contraria se presenta en relación con la señora Adela Granados Reyes, ya que el hijo de la accionante la desplaza y en consecuencia no es posible su vinculación según lo dispuesto en el contrato suscrito entre la entidad promotora de salud —Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio— y la institución prestadora de servicios de salud —Fundación Integral para la Salud y la Educación Comunitaria del Magisterio—.

Además, conforme lo señala el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, el sistema integral de seguridad social, contenida en la mencionada ley, no se aplica a los afiliados al fondo y en consecuencia los docentes se rigen por la normatividad especial vigente.

En el caso sub examine, el Finsema presta los servicios médicos a los docentes y sus beneficiarios en el departamento de Santander, en cumplimiento del contrato suscrito entre esta IPS y la Fiduprevisora de donde se deduce que quienes tienen derecho a la atención de salud son la accionante y su hijo, sin a que ese derecho pueda acceder la madre de la tutelante por las razones antes expuestas.

No obstante las consideraciones hechas por el juez de instancia en relación con el derecho a la prestación del servicios de salud que le asiste a la madre de la tutelante y a su hijo en calidad de beneficiarios, niega el amparo solicitado.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. El problema jurídico.

Conforme se mencionó en el acápite de antecedentes, la demandante, quien se encuentra afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, considera que la entidad accionada ha violado su derecho a la vida digna en conexidad con la seguridad social, por el hecho de negarse a reconocerle a su madre de 74 años y a su hijo de 19 años de edad, la calidad de beneficiarios de los servicios médicos asistenciales a los que ella tiene derecho como docente cotizante.

En relación con la situación fáctica que dio lugar a la presente acción de tutela, el juez de primera instancia consideró que la entidad accionada no violó los derechos fundamentales invocados, ya que su proceder se ajusta plenamente al régimen jurídico y contractual que gobierna los servicios de salud del personal docente, el cual solo permite la afiliación de los hijos mayores cuando dependan económicamente del educador y acrediten su condición de estudiante, y de los padres cuando el docente es soltero y sin hijos y mientras aquellos no estén pensionados y dependan económicamente de él.

Dentro de ese contexto, en esta oportunidad le corresponde a la Sala definir si, de acuerdo con la regulación legal y contractual vigente, el hijo y la madre de la actora tiene el derecho a recibir de la entidad demandada la prestación de los servicios de salud, y si la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para exigir el cumplimiento de tales derechos.

Advierte la Sala que el problema jurídico planteado ya fue estudiado por la Corte en la Sentencia T-348 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), razón por la cual seguirá la línea jurisprudencial allí expuesta, citando a lo largo del fallo algunas de sus consideraciones.

3. El régimen de seguridad social en salud aplicable a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio.

Según lo ha venido señalando esta corporación, el actual orden constitucional consagra la seguridad social como un derecho irrenunciable de todas las personas y como un servicio público de carácter obligatorio, sometido a la dirección, coordinación y control del Estado, el cual debe ser organizado, regulado y desarrollado por el legislador con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, de manera que se permita a los titulares obtener la protección necesaria para cubrir los riesgos que puedan afectar su capacidad económica, la salud y, en suma, el bienestar general (C.P., arts. 48 y 49).

De las actividades que conforman la seguridad social, se destaca entonces la atención en salud que, sin lugar a dudas, comporta un objetivo fundamental de esta y un derecho autónomo de reconocimiento superior, cuyo propósito es facilitar el acceso de las personas a los servicios de promoción, protección y recuperación de la condición física y mental de la persona. Para su prestación, la atención en salud adopta también la forma de un servicio público a cargo del Estado, prestado por este en forma directa o a través de entidades privadas, debiendo organizarlo, dirigirlo y reglamentarlo, como ya se dijo, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y con la participación de cada individuo quien tiene el deber de procurarse el cuidado integral necesario de su salud y la de su comunidad (C.P., art. 49).

La seguridad social, y dentro de este la salud, presenta como característica general la de ser un derecho programático y de desarrollo progresivo por cuenta del legislador, razón por la cual se traduce en programas de acción estatal materializados en prestaciones de orden económico y social, que a su vez configuran derechos prestacionales en favor de los habitantes del territorio nacional, a cargo del Estado y exigibles en cuanto a su connotación subjetiva.

Si bien la seguridad social y la salud no tienen en principio el rango de derechos fundamentales, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional pueden llegar a participar de tal categoría, “cuando con su desconocimiento resultan amenazados o vulnerados derechos que sí lo son, como los derechos a la vida, la dignidad humana, la integridad personal y el trabajo, entre otros, en razón a la relación inescindible que en determinadas circunstancias puedan presentar con estos” (6) .

Ahora bien, siguiendo la competencia asignada en los artículos 48, 49 y 366 de la Carta Política, a través de la Ley 100 de 1993 el legislador se ocupó de desarrollar el derecho a la seguridad social, creando el sistema de seguridad social integral, el cual tiene por objeto “... garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten”. En lo atinente al campo del servicio de salud, la misma ley establece que con el sistema general de seguridad social en salud se busca “... regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los niveles de atención”.

Es relevante destacar que aun cuando el sistema de seguridad social Integral tiene una proyección general, el mismo no resulta aplicable a todos los estamentos que hacen parte de la comunidad nacional. La propia Ley 100 de 1993, en su artículo 279, reconoce la existencia de una serie de regímenes especiales de seguridad social, cuyos titulares están excluidos de la aplicación de la normatividad general. Tal es el caso de los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los trabajadores de las empresas en concordato preventivo y obligatorio que hayan pactado sistemas especiales de protección de las pensiones mientras dure el proceso concursal y los trabajadores de Ecopetrol, quienes, entonces, se rigen por normas especiales. En palabras de la Corte, “tales regímenes consagran derechos adquiridos por los mencionados sectores laborales, gracias a reivindicaciones colectivas que fueron defendidas por sus voceros ante el Congreso de la República, justamente, para que no fueran desconocidas por el sistema general de pensiones y salud” (7) .

Sobre la existencia de regímenes especiales de seguridad social, este Tribunal viene considerando que, en principio, no vulneran la igualdad, “en la medida en que su objetivo reside, precisamente, en la protección de los derechos adquiridos por los grupos de trabajadores allí señalados (8)(9) . Por ello, “salvo que se demostrare que la ley efectuó una diferenciación arbitraria, las personas vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a estos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general” (10) .

Para lo que interesa a este caso, se tiene que los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es decir, los docentes, constituyen uno de los grupos que en materia de seguridad social, y por señalamiento expreso del artículo 279, se encuentran sujetos a disposiciones especiales. En relación con los docentes afiliados al fondo, es menester precisar que esta corporación tuvo oportunidad de analizar el punto de si resultaba arbitrario exceptuarlos de los derechos y obligaciones de la Ley 100 de 1993, concluyendo que tal excepción persigue inicialmente un objetivo legítimo, ya que procura la protección de sus derechos adquiridos y el cubrimiento integral de su seguridad social.

En ese orden, por mandato expreso de los artículos 3º y 5º de la Ley 91 de 1989, las prestaciones sociales en general y los servicios médico-asistenciales de los docentes y de sus beneficiarios en particular, corren a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado como una cuenta especial de la Nación y cuyos recursos son administrados y manejados por una entidad fiduciaria estatal que, según lo dispuesto en la escritura pública 0083 del 21 de junio de 1990 de la Notaría 44 de Bogotá, D.C. —con sus respectivas prórrogas (11) —, es la fiduciaria La Previsora S.A.

Como completo de lo anterior, el artículo 6º de la Ley 60 de 1993 dispone que todos los docentes, ya sean de vinculación departamental, distrital o municipal, deben incorporarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para recibir los servicios asignados a este; servicios que, en lo que corresponde a la atención en salud y por disposición de los numerales 1º y 2º del artículo 5º de la Ley 91 de 1989, se encuentran a cargo de entidades contratadas por la fiduciaria, siguiendo las instrucciones que para el efecto imparta el consejo directivo del fondo (12) .

Es cierto que por medio de la normatividad citada se les busca garantizar a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la prestación de los servicios médico-asistenciales. Sin embargo, lo ha dicho esta Corte, no existe una regulación especial que permita definir con exactitud cuales son los servicios mínimos a los que tienen derecho. Lo mismo ocurre en el caso de sus beneficiarios, pues, en la medida en que los titulares no tienen establecido el ámbito en el que operan los servicios de asistencia, tampoco respecto de aquellos existe mandatos de los cuales se pueda deducir quiénes ostentan ese carácter, los requisitos de acceso al servicio y/o sus excepciones.

Sobre el punto, ha podido precisar la jurisprudencia constitucional que el régimen de seguridad social en salud de los educadores estatales se determina a nivel departamental en el respectivo contrato de prestación de servicios, suscrito entre la fiduciaria y la empresa a quien corresponde la atención de los usuarios. En este sentido la Corte expresó que:

“(...) El numeral 5º de la cláusula quinta del contrato de fiducia mercantil, dispone que es obligación de la fiduciaria contratar con las entidades que señale el consejo directivo del fondo los servicios médico-asistenciales del personal docente. Corresponde a los comités regionales del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (13) , recomendar al consejo directivo las entidades con las cuales se contratará la prestación de los servicios médico-asistenciales a nivel departamental, de acuerdo con la propuesta que presente cada entidad, la que debe reflejar las indicaciones mínimas establecidas por los respectivos comités y avaladas por el consejo directivo (D. 1775/90, art. 3-c)” (Sent. T-348/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En esa línea, mediante el Acuerdo 01 de febrero 26 de 1996, el consejo directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio adoptó los términos de referencia y el manual de evaluación de propuestas para los servicios médico-asistenciales, los cuales deben aplicarse al proceso de convocatoria y calificación de ofertas dentro del trámite de contratación de tales servicios, y cuya finalidad es facilitar al consejo directivo y a los comités regionales el proceso de contratación, renovación y prórroga de los mencionados contratos de servicios médico-asistenciales, mediante una metodología que determine la selección objetiva de la entidad que garantice la mejor prestación de los servicios de salud.

Frente a los términos de referencia contenidos en el precitado acuerdo, se tiene que estos consagran una cobertura obligatoria a grupos poblacionales específicos de beneficiarios y un mínimo de servicios para los mismos. Teniendo en cuenta los mínimos allí consagrados, las entidades oferentes en cada uno de los departamentos pueden brindar coberturas más amplias y servicios adicionales que deben ser financiados mediante sistemas especiales, como es el caso del llamado “sistema de copagos”.

Lo anterior ha llevado a la Corte a concluir que no existe “homogeneidad nacional en punto a los servicios de salud y a la atención a beneficiarios, toda vez que estas dependen de las particularidades del proceso de oferta y contratación a nivel de cada departamento, proceso en el cual deben respetarse derechos adquiridos por los docentes mediante reivindicaciones de carácter regional”. Dentro de los diversos factores que provocan tal variación, se pueden contar, por una parte, (i) los costos de los servicios médicos en cuanto no coinciden en todas las regiones, lo que implica que el aporte efectuado por la Nación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio resulte modificado según el costo de los servicios en el respectivo departamento; y por la otra, (ii) la decisión voluntaria de los maestros de ciertos departamentos de aumentar el valor de las cotizaciones al fondo, con el único fin de ampliar la cobertura del servicio en relación con las prestaciones mínimas.

Teniendo en cuenta las consideraciones hasta aquí expuestas, y para lo que interesa a la presente causa, se pregunta la Sala ¿cuál es entonces el régimen de atención en salud aplicable a los docentes del departamento de Santander afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y, más concretamente, cual el aplicable a sus beneficiarios?

Dando aplicación a los fundamentos legales, para el caso específico del departamento de Santander, la Fiduprevisora, actuando en cumplimiento de la fiducia suscrita con la Nación —Ministerio de Educación Nacional—, celebró contrato con la Fundación Integral para la Salud y la Educación Comunitaria del Magisterio —Finsema—, para que sea esta la IPS encargada de prestar los servicios médico-asistenciales de los docentes activos, pensionados y sus beneficiarios (vigente para la época de interposición de la presente tutela). Según lo establecido en el mencionado contrato, concretamente en el anexo denominado plan de atención para beneficiarios, la cobertura de los servicios de salud se amplía a los padres solo en el caso de que los educadores sean solteros y sin hijos, y mientras aquellos no estén pensionados y dependan económicamente del docente. En igual medida, dicho servicio se presta a los hijos mayores de 19 años y menores de 23, siempre que se demuestre una total dependencia económica del docente afiliado y previa acreditación de su condición de estudiante de dedicación exclusiva. Sobre el particular, reza el aludido anexo:

“Son afiliados de los servicios médico asistenciales en el departamento objeto de la presente licitación:

— Los hijos de los educadores hasta los 18 años de edad.

— El cónyuge.

— El compañero permanente cuya unión sea superior a dos años (L. 54/90).

— Los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente.

Los padres de los educadores solteros y sin hijos, mientras no estén pensionados y dependan económicamente de este.

Para los hijos entre 19 y 23 siempre y cuando se demuestre dependencia económica total del educador afiliado y se acredite su condición de estudiante de dedicación exclusiva” (14) (negrillas fuera de texto original).

Así pues, es claro que el sistema de seguridad social en salud de los educadores del departamento de Santander afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no incluye como beneficiarios directos de los servicios de salud a sus padres e hijos mayores de 19 años. Para que estos puedan obtener esa calidad, y por tanto, para que se hagan acreedores a la atención en salud por cuenta del Finsema, es necesario que se cumplan los siguientes requisitos ya señalados. Para el caso de los padres, que el educador afiliado sea soltero y sin hijos, y, además, que aquellos no estén pensionados y dependan económicamente del docente. Para el caso de los hijos entre 19 y 23 años, que se demuestre una total dependencia económica del docente afiliado y que se acredite su condición de estudiante de dedicación exclusiva.

En virtud de lo dicho, una primera aproximación al caso concreto permite concluir que la decisión de la IPS Finsema, de no reconocer la calidad de beneficiarios de los servicios de salud a la madre de la actora y a su hijo mayor de 19 años, se ajusta plenamente a las condiciones previstas en el contrato de servicios asistenciales, el cual constituye ley para las partes. Ello es así, si se considera que la solicitud de vinculación al servicio por parte de la interesada se formuló sin acreditar ante la IPS, en ninguno de los dos casos, el cumplimiento de los requisitos contractuales a los que se ha hecho expresa referencia.

Entratándose de su madre, su condición de beneficiaria se encuentra descartada si se asume que la docente afiliada no cumple con el requisito que le exige no tener hijos. En cuanto a su hijo, de acuerdo con lo señalado por la entidad acusada y la información suministrada por la demandante, la solicitud de afiliación no estuvo acompañada del cumplimiento de los requisitos exigidos a los cuales ya se hizo expresa referencia.

No obstante lo anterior, en la medida en que la actora aduce que la presunta violación de sus derechos y los de su familia provienen de la actitud asumida por la IPS Finsema, debe entenderse que la afectación alegada se extiende a la propia regulación contractual del régimen de beneficiarios y, por tanto, que la protección en tutela se hace extensiva a todo el régimen contractual del servicio.

4. Existencia de otros mecanismos de defensa judicial y procedibilidad de la acción de tutela en controversias contractuales.

Una vez determinado el régimen de seguridad social en salud aplicable a los docentes del departamento de Santander afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es necesario estableces si existe otro mecanismo de defensa judicial, con el fin de precisar si es la acción de tutela el medio idóneo para exigir la protección de los derechos presuntamente vulnerados, según lo expresado por la accionante.

La acción de tutela, contenida en el artículo 86 de la Constitución Política y regulada por el Decreto 2591 de 1991, fue instituida como un mecanismo de defensa judicial preferente y sumario, a través del cual todas las personas puede reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos que determine la ley.

En punto a su procedibilidad, debe aclararse que por expreso mandato constitucional y legal, la acción de tutela solo puede invocarse cuando no exista en el ordenamiento jurídico otro mecanismo de defensa judicial para proteger los derechos presuntamente afectados, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En este orden de ideas, aun cuando inicialmente la tutela no se constituye en la alternativa judicial válida para cuestionar las decisiones que se toman en el desarrollo de un contrato de prestación de servicios, por prever el ordenamiento otros medios de defensa especializados, nada se opone a que el juez constitucional asuma el conocimiento de los conflictos contractuales por la vía del amparo constitucional, cuando encuentre que se cumplen los requisitos de procedibilidad de esa acción, a saber: (i) que se trate de la afectación de un derecho fundamental —que lo sea por su propia naturaleza o por conexidad— y (ii) que se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Según lo manifestó esta corporación al pronunciarse sobre un caso similar al planteado ante esta Sala, “las decisiones que adopte la IPS en ejecución del contrato, los términos de este último e incluso las instrucciones que imparta el consejo directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se traducen en actos que son susceptibles de impugnación judicial por medios ordinarios que, en principio, desplazan a la acción de tutela” (15) .

A juicio de la Corte, la jurisdicción civil es la competente para conocer las controversias que se originan con ocasión del cumplimiento de los contratos de servicios de salud celebrados entre Fiduprevisora y las respectivas IPS, en este caso, con la IPS Finsema. Por eso, si como ocurre ahora, la demandante considera que la mencionada entidad está incumpliendo con los términos establecidos dentro del contrato, debe acudir a la jurisdicción ordinaria civil para que sea allí donde se defina la controversia judicial y se determinen las distintas responsabilidades.

Siguiendo el criterio de interpretación fijado por la jurisprudencia, para el caso específico de este tipo de controversias contractuales, la accionante tiene a su disposición otras alternativas, que, si bien no son de naturaleza judicial, sí ofrecen una defensa idónea y cierta de sus intereses y derechos. Así, puede acudir ante la Superintendencia de Salud o a la entidad encargada de ejercer la supervisión sobre la ejecución y cumplimiento del mencionado contrato, con el fin de que determinen la verdadera observancia de las obligaciones derivadas del mismo.

Ahora, si lo que pretende la actora es acusar el contenido mismo del contrato de prestación de servicios, aduciendo la violación directa de garantías constitucionales, lo que en realidad cabe es la iniciación de un proceso ordinario civil para solicitar su nulidad absoluta por estar viciado de objeto ilícito (C.C., arts. 1519, 1741 y 1742 y CPC, arts. 397 a 407). Si, por el contrario, la violación de derechos fundamentales se le atribuye al acuerdo en el que el consejo directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio consagra los términos que rigen el proceso de selección y contratación de las entidades con las que La Previsora debe contratar los servicios de salud, y que contienen los mínimos de cobertura del mismo, la demandante puede proceder a impugnar dicho acto por la vía de lo contencioso administrativo.

En consecuencia, teniendo en cuenta que en el presente caso la demandante cuanta con otros medios de defensa judicial, lo cual descarta en principio el amparo solicitado, queda por establecer si se presenta un perjuicio irremediable que justifique un pronunciamiento de fondo a través de la acción de tutela.

5. Existencia de un perjuicio irremediable.

La Corte Constitucional, en distintos pronunciamientos, ha definido el perjuicio irremediable como “aquel que resulta del riesgo de lesión al que una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares somete a un derecho fundamental que, de no resultar protegido por la vía judicial en forma inmediata, perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular y su valor objetivo como fundamento axiológico del ordenamiento jurídico (16)(17) .

Conforme con dicha definición, el mismo tribunal ha aceptado la procedencia de la acción de tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable cuando se cumplan las siguientes condiciones (18) : (i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, que ocurra necesariamente si no se da la protección judicial transitoria; (ii) las medidas a tomar para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (iii) el daño o menoscabo debe ser de tal gravedad, que una vez producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (iv) la urgencia y la gravedad deben conducir a que la tutela sea impostergable.

Pues bien, a partir de las reglas establecidas en el párrafo anterior se puede advertir, sin discusión ninguna, que en el presente caso tampoco tiene ocurrencia la existencia de un perjuicio irremediable que justifique el desplazamiento de los medios ordinarios y la procedencia de la acción de tutela. Como se desprende de la demanda, la solicitud de la actora está encaminada, exclusivamente, a lograr la inclusión de su señora madre y de hijo mayor de 19 años en el régimen de beneficiarios del sistema de salud al cual está adscrita, sin adjuntar los requisitos contractuales requeridos para esos efectos, y sin aducir que los mismos requieren de una atención médica o clínica urgente e inmediata.

En el caso de la madre de la accionante, aun cuando se trata de una persona de 74 años, que sufre las dolencias propias de la edad, su situación de salud no parece revestir ninguna gravedad, no solo porque la actora no la refiere, sino además, por cuanto de las pruebas aportadas al proceso no se deduce. Adicionalmente, su derecho a la salud se encuentra plenamente garantizado ya que, como lo afirma la propia demandante, “yo tengo un seguro de Cafesalud y yo estoy pagando allá un copago por mi mamá”, de lo cual se deduce que esta última se encuentra actualmente afiliada a una EPS independiente.

En cuanto al hijo de la accionante, es evidente que, por encontrarse entre los 19 y 23 años de edad, es un potencial beneficiario del servicio que ofrece la IPS Finsema, si acredita ante dicha entidad el cumplimiento de los requisitos exigidos en el contrato de prestación de servicios suscrito con el Fondo Nacional del Magisterio; situación que, como se ha dicho, no ha tenido ocurrencia por cuenta de la parte interesada. Como lo afirma el juez de tutela de primera instancia, al parecer el joven se encuentra cursando estudios técnicos superiores y depende económicamente de su madre, lo que de acuerdo con el contrato lo hace beneficiario del servicio. Sin embargo, se insiste, no está acreditado en el proceso que la solicitud de afiliación por parte de la actora se haya acompañado de tales pruebas. Por el contrario, de las afirmaciones de la demanda y de lo dicho por la entidad acusada, se infiere que la solicitud se hizo sin tener en cuenta tales hechos. En consecuencia, el reclamo por esta vía solo tendría efectos en el evento en que, acreditados los requisitos, la IPS Finsema hubiere negado su afiliación.

Por fuera de lo expresado, en su caso, tampoco encuentra la Sala que exista un principio de razón suficiente, relacionado con su grave estado de salud, que amerite la procedencia urgente de la presente tutela.

En suma, no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para exigir a la IPS Finsema, la inclusión de los miembros del núcleo familiar de la accionante dentro del régimen de beneficiarios aplicable a esta, pues el juez de tutela no puede ignorar lo establecido en el contrato suscrito, menos aun cuando no se evidencia el riesgo inminente y actual de vulneración de un derecho constitucional fundamental.

Sin embargo, advierte la Sala que la actora esta legitimada para solicitar a la precitada IPS Finsema, o a la IPS que tenga a su cargo la prestación de los servicios médico-asistenciales, el reconocimiento de la calidad de beneficiario de su hijo mayor de 19 años, acompañando prueba si quiera sumaria de que este depende económicamente de ella y tiene la condición de estudiante de dedicación exclusiva, caso en el cual dicha entidad se encuentra obligada a reconocer la respectiva vinculación y a prestarle los servicios médicos requeridos.

En punto a la exigencia legal y contractual que condiciona el reconocimiento de una prestación social a la acreditación de estudios por parte del beneficiario, aclara la Sala que, conforme lo ha señalado la jurisprudencia reiterada de esta corporación (19) , la misma debe entenderse cumplida indistintamente al hecho de que se trate de educación formal o no formal; es decir, de estudios técnicos, intermedios o profesionales, toda vez que el objetivo de la medida es demostrar la incapacidad de la persona para darse su propio sustenta a consecuencia de la actividad académica asumida. Presupuesto este último que puede cumplirse en cualquiera de las citadas hipótesis, las cuales, sin distingo ninguno, son objeto del mismo tratamiento jurídico y gozan por igual de una especial protección constitucional (C.P., art. 67).

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia de mayo 4 de 2004, proferida por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja, mediante la cual se negó la acción de tutela promovida por la señora María Lupe Villamizar Granados, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Hacer un llamado de atención a la IPS Finsema para que, en caso que la señora Villamizar Granados le solicite el reconocimiento de la calidad de beneficiario de su hijo mayor de 19 años, acompañando prueba si quiera sumaria de que este depende económicamente de ella y tiene la condición de estudiante de dedicación exclusiva, proceda en forma inmediata y sin demora a realizar dicho reconocimiento. Para efectos de incluir al hijo de la actora como beneficiario de los servicios de salud que tiene a su cargo, la IPS Finsema deberá aplicar la jurisprudencia de la Corte según la cual, la exigencia de estudios para efectos del reconocimiento de prestaciones sociales, se entiende cumplida indistintamente al hecho de que el beneficiario se encuentre vinculado a la educación formal o no formal; es decir, de que este realizando estudios técnicos, intermedios o profesionales.

3. Por secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) (sic).

(2) Visible a folio 29.

(3) Visible a folio 35.

(4) Visible a folio 54.

(5) Visible a folio 57.

(6) Sentencia SU-039 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara). Entre muchas otras, sobre el tema se pueden consultar las sentencias T-042 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-116 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara).

(7) Sentencia T-348 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(8) SC-461 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-173 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); SC-665 de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara).

(9) Sentencia T-348 de 1997.

(10) Sentencia ibídem.

(11) Dicha escritura ha sido prorrogada por las escrituras públicas 1736 de junio 18 de 1993, 5818 de junio 20 de 1996 y 1028 de junio de 1997, entre otras.

(12) Ley 91 de 1989, artículo 5º, numerales 1º y 2º.

(13) Ley 91 de 1989, artículo 3º.

(14) Visible a folio 24.

(15) Sentencia T-348 de 1997.

(16) SC-531 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(17) Sentencia T-348 de 1997.

(18) ST-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); ST-056 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-208 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); ST-476 de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz); ST-093 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(19) Sobre el tema se pueden confrontar, entre otras, las sentencias T-763 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y T-903 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

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