Sentencia T-911 de diciembre 1º de 2014

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-4.471.138.

Magistrada Ponente (E):

Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez

Acción de tutela instaurada por Alcira Pérez de Quintero contra la Alcaldía Municipal de El Carmen, Norte de Santander.

Bogotá, D.C., primero de diciembre de dos mil catorce.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva y Martha Victoria Sáchica Méndez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ocaña (Norte de Santander), el 7 de mayo de 2014, que confirmó el dictado por el Juzgado Segundo Penal Municipal de esa misma ciudad, el 25 de marzo de 2014, que en su momento negó por improcedente la acción de tutela promovida por Alcira Pérez de Quintero contra la Alcaldía Municipal de El Carmen (Norte de Santander).

El expediente de la referencia fue seleccionado para revisión mediante auto del 22 de agosto de 2014, proferido por la Sala de Selección Número Ocho.

I. Antecedentes

El 11 de marzo de 2014, la señora Alcira Pérez de Quintero instauró acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de El Carmen (Norte de Santander), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al “debido proceso, a la salud, a la dignidad humana, al mínimo vital, al acceso a la justicia, a la reparación integral y los derechos de los desplazados”, como consecuencia de la negativa en la condonación de lo adeudado por concepto de impuesto predial unificado de tres bienes inmuebles rurales de propiedad suya y de su familia, que dejaron de habitar y explotar como víctimas del desplazamiento forzado.

1. Hechos y pretensiones.

1.1. La señora Alcira Pérez de Quintero, en la actualidad de 63 años de edad junto con su núcleo familiar, el cual según certificación expedida el 27 de octubre de 2008 por la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —regional Norte de Santander— está integrado por “Esaura Helena Quintero, Brayan Mauricio Quintero, Yamild Humberto Julio Quintero, Charid Estefanía Arabia Páez, Lisseth Páez Quintero y Sabeida Quintero Pérez”, se encuentran inscritos en el registro único de población desplazada desde el 11 de octubre de 2002(1).

1.2. Lo anterior debido a que, según afirma la accionante fueron víctimas de desplazamiento forzado por hechos ocurridos en la vereda “Tabacal” del municipio de El Carmen (Norte de Santander), por lo que en agosto de 2002 tuvieron que dejar de habitar y explotar tres fincas de propiedad suya y de su familia, “La Victoria, La Trocha y El Tabacal”, para desplazarse a la ciudad de Ocaña (Norte de Santander)(2).

1.3. Con todo, el 6 y 28 de octubre de 2009 la Alcaldía Municipal de El Carmen envió tres avisos persuasivos a la demandante, mediante los cuales solicitó el pago inmediato de lo adeudado por concepto de impuesto predial unificado de los predios con números catastrales 000100010338000, 000100010372000 y 000100010057000. De no efectuarlo dentro de los diez días siguientes a las comunicaciones, adelantaría en su contra procesos de cobro coactivo y por consiguiente el embargo de sus bienes(3).

1.4. La accionante señala que el 4 de diciembre de 2012 elevó petición ante la alcaldía accionada con el fin de que ésta realizara un descuento más sobre la obligación total debida hasta el año 2012 ($ 1.000.000 aprox.), toda vez que no fue posible conseguir dicho dinero para el pago, debido a las condiciones que aún persisten por el desplazamiento. En la aludida solicitud se indica que en principio, la deuda total ascendía al monto de $ 2.800.000 aproximadamente, por lo gravado respecto de los tres inmuebles(4).

1.5. En vista de lo anterior, mediante oficio del 17 de diciembre de 2012(5) la Alcaldía Municipal de El Carmen contestó que no era posible realizar el descuento solicitado, por cuanto su situación no estaba descrita como una de aquellas exclusiones de impuesto predial previstas en los artículos 24(6) de la Ley 20 de 1974(7) y 137(8) de la Ley 488 de 1998(9).

1.6. Con base en los anteriores hechos solicita se ordene a la accionada condonar lo adeudado por concepto de impuesto predial unificado de los tres bienes inmuebles rurales de propiedad suya y de su familia(10).

2. Material probatorio obrante en el expediente.

2.1. Cédula de ciudadanía 27.703.904 de El Carmen (Norte de Santander) de la señora Alcira Pérez de Quintero(11).

2.2. Oficio emitido el 27 de octubre de 2008 por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —regional Norte de Santander—, en la cual consta que la accionante y su núcleo familiar se encuentran inscritos en el RUV desde el 11 de octubre de 2002(12).

2.3. Avisos persuasivos del 6 y 28 (2 veces) de octubre de 2009, con los cuales la Alcaldía Municipal de El Carmen solicitó a la demandante el pago inmediato de lo adeudado por concepto de impuesto predial unificado de los tres predios de su propiedad(13).

2.4. Petición elevada el 4 de diciembre de 2012 por la accionante ante la alcaldía mencionada(14).

2.5. Respuesta emitida el 17 de diciembre de 2012 por la accionada(15).

3. Actuación procesal.

En auto del 11 de marzo de 2014(16), el Juzgado Segundo Penal Municipal de Ocaña (Norte de Santander) avocó la acción de tutela y corrió traslado al Alcalde Municipal de El Carmen (Norte de Santander) para que ejerciera sus derechos de defensa y contradicción.

De conformidad con la orden judicial emitida, el Alcalde Municipal de El Carmen dio contestación mediante escrito del 18 de marzo de 2014(17), en el cual se opone a lo pretendido por la accionante al estimar que no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados.

En resumen, reitera los mismos argumentos con los cuales negó a la demandante la exclusión de impuesto predial, según lo previsto en los ya citados artículos 24 de la Ley 20 de 1974 y 137 de la Ley 488 de 1998.

4. Decisiones objeto de revisión.

• Sentencia de primera instancia

El Juzgado Segundo Penal Municipal de Ocaña profirió fallo del 25 de marzo de 2014(18), por medio del cual “negó por improcedente” la acción de tutela al considerar desatendido el requisito de subsidiariedad ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial.

Considera que no existe vulneración de sus derechos fundamentales, ya que la solicitud de amparo refiere a la exoneración en el pago de unas obligaciones de carácter tributario, frente a las cuales la señora Alcira Pérez de Quintero figura como sujeto pasivo(19).

• Impugnación

Mediante escrito del 31 de marzo de 2014(20) la accionante presentó impugnación contra la decisión en precedencia, por insistir en la conculcación “sistemática” de sus derechos por parte de la alcaldía accionada. Sostiene que de conformidad con el principio de solidaridad tiene derecho a que se acceda a lo pretendido en la acción de tutela y de esta manera mejore su situación, pues “no fue mi voluntad perderlo todo y peor aún, cumplir con una carga que no soy capaz de cumplir”.

• Sentencia de segunda instancia

El 7 de mayo de 2014, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ocaña confirmó la providencia recurrida al replicar los mismos argumentos de improcedencia expuestos por el a quo(21).

5. Actuación procesal en sede de revisión.

Mediante auto del 18 de septiembre de 2014(22), la magistrada sustanciadora dispuso oficiar a la señora Alcira Pérez de Quintero, para que allegara: a) Algún documento que conste: (i) la fecha en que ella y su familia fueron víctimas de desplazamiento forzado, (ii) la fecha en que ella y su familia dejaron de habitar y explotar económicamente los predios rurales de su propiedad, (iii) si a la fecha ella y su familia se encuentran en estado de desplazamiento, de no ser así, desde que fecha dejaron de estarlo y si retornaron a los inmuebles antes mencionados, (iv) la actual capacidad económica de la accionante y su núcleo familiar; y b) Cualquier otro documento que considere relevante para esclarecer el asunto. Efectuada la respectiva comunicación, la accionante guardó silencio.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86, inciso 3º, y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico a resolver.

De acuerdo a los antecedentes planteados, la presente Sala de Revisión de Tutelas debe determinar si los derechos fundamentales al “debido proceso, a la salud, a la dignidad humana, al mínimo vital, al acceso a la justicia, a la reparación integral y los derechos de los desplazados” de la señora Alcira Pérez de Quintero, fueron vulnerados por la Alcaldía Municipal de El Carmen (Norte de Santander), como consecuencia de la negativa en la condonación de lo adeudado por concepto de impuesto predial unificado de tres bienes inmuebles rurales de propiedad suya y de su familia, que dejaron de habitar y explotar económicamente como víctimas del desplazamiento forzado.

Para ello, se abordará el siguiente análisis: (i) Procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento forzado; (ii) La protección constitucional reforzada de las víctimas del desplazamiento forzado; (iii) Deber de solidaridad frente a las personas que están en circunstancias de debilidad manifiesta en los eventos de desplazamiento forzado; (iv) La exoneración del impuesto predial a las víctimas del desplazamiento forzado. Con estas bases, será observado y decidido el caso concreto.

3. Procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia.

3.1. Dada la extrema condición de vulnerabilidad en la que se encuentra la población víctima de desplazamiento forzado, esta corporación ha señalado que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para garantizar la protección de sus derechos fundamentales cuando se vean vulnerados o amenazados. Al respecto, la Corte ha señalado que las personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la Constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En consecuencia, resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios como requisito para la procedencia de la acción de tutela(23).

En tal sentido, en múltiples pronunciamientos la Corte ha manifestado que resulta contrario a los postulados del Estado social de derecho exigir el agotamiento previo de acciones y recursos al interior de la jurisdicción ordinaria, como condición para hacer uso del mecanismo de tutela. Por lo tanto, en estos asuntos el ejercicio de la acción de tutela es legítimo y su procedencia, en principio, no está en discusión(24).

3.2. Tal vez una de las razones más importantes que esta corporación ha identificado y que justifica la procedencia de la solicitud de amparo en este tipo de eventos, es que mientras la persona permanezca en condición de desplazamiento, el amparo constitucional no solo es actual, sino que se convierte en el único mecanismo idóneo para tratar de evitar la vulneración permanente de sus derechos fundamentales(25).

4. Normatividad y jurisprudencia constitucional respecto de la protección reforzada de las víctimas del desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia.

4.1. Como es bien sabido, debido a la preocupante situación que desde hace varias décadas afronta este país y a las nefastas y alarmantes consecuencias que ha tenido que padecer la población colombiana afectada por el conflicto interno, especialmente por el desplazamiento forzado, el 18 de julio de 1997 se expidió la Ley 387 de ese mismo año con la finalidad de adoptar medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados por la violencia.

4.2. En esa medida, la referida ley estatuyó un conjunto de disposiciones mediante las cuales aborda entre otros asuntos especialmente relevantes para el presente caso, la condición de desplazado (art. 1º), sus principios orientadores (art. 2º), la responsabilidad del Estado (art. 3º), el retorno (art. 16), la consolidación y estabilización socioeconómica (art. 17), la cesación de la condición de desplazado (art. 18) y la protección a las personas desplazadas (art. 29).

4.2.1. El artículo 1º indica que desplazado es “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.

4.2.2. A su vez, el segundo precepto señala 9 principios orientadores entre los cuales para el caso objeto de estudio se destacan los siguientes:

• “El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos internacionalmente”.

• “El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación”.

• “El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen”.

• “Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente”.

4.2.3. Por su parte, la tercera disposición prevé la responsabilidad del Estado la cual consiste en formular políticas y adoptar medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados.

4.2.4. Los artículos 16 y 17 establecen, respectivamente, que el Gobierno Nacional: (i) “apoyará a la población desplazada que quiera retornar a sus lugares de origen, de acuerdo con las previsiones contenidas en esta ley, en materia de protección y consolidación y estabilización socioeconómica”; y (ii) “promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas”.

4.2.5. A su turno, el artículo 18 estatuye que la condición de desplazado forzado por la violencia “cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento”.

4.2.6. Y finalmente, el último precepto dispone que la protección a las personas desplazadas por la violencia está a cargo de la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, teniendo en cuenta que existan razones fundadas para temer por su seguridad y conforme a los parámetros que determine el plan nacional de atención integral a la población desplazada.

4.3. En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia constitucional no ha sido ajena a la problemática que afronta la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia, por el contrario, ante la verificación de violaciones masivas de derechos fundamentales de dichas personas, la Corte Constitucional en Sentencia T-025 de 2004 declaró un estado de cosas inconstitucional. En aquella oportunidad la Corte señaló que las víctimas del desplazamiento forzado se encuentran en una condición de vulnerabilidad que exige diligencia y celeridad(26) por parte de las autoridades en aras de atender sus necesidades básicas, originadas por el abandono de sus hogares, empleos y pertenencias.

En el mismo fallo, esta corporación sostuvo que por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas que en su mayor parte son mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad se ven obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional”(27) para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad(28), lo cual implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales(29) y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado”(30).

Por lo tanto, en la misma providencia T-025 de 2004 la Corte reiteró “la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública”(31), dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.

En la referida providencia este tribunal también determinó que en razón de la multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en las que se encuentran los desplazados, la Corte Constitucional ha resaltado que éstos tienen un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 de la Constitución: “el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2º y 3º que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos”(32).

4.4. En una de las providencias más recientes en la materia, T-347 de 2014, esta corporación concluyó que las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un mayor grado de vulnerabilidad, ya que fueron sometidos a la pérdida de sus tierras, viviendas, empleos, hogares, entre otros, lo cual se agrava cuando la situación deviene permanente como consecuencia de la omisión del Estado en realizar acciones encaminadas a la superación de dichas circunstancias.

5. Deber de solidaridad frente a las personas que están en circunstancias de debilidad manifiesta en los eventos de desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia.

5.1. La Corte Constitucional ha señalado que el artículo 1º de la Constitución Política consagra que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. Así, la dignidad humana y la solidaridad son principios fundantes del Estado social de derecho, sin los cuales no sería plausible un orden político, económico y social justo(33).

5.2. De igual modo, esta Corte ha indicado que el deber de solidaridad, previsto en la disposición mencionada y en el artículo 95 de la Constitución, se concreta en la obligación de asistir a las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad, como las víctimas del desplazamiento forzado, con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales(34).

Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el deber de solidaridad del Estado debe entenderse como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del mismo. En esa medida, le corresponde al Estado garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, para lo cual prestará asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad, ya sea de manera indirecta, a través de la inversión en el gasto social, o de manera directa, adoptando medidas en favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o mentales, se hallen en circunstancias de debilidad manifiesta(35).

Sin embargo, esta corporación ha aclarado que el Estado no es benefactor del cual dependan las personas, pues su función no se concreta en la caridad, sino en la promoción de las capacidades de los individuos, a fin de que cada quien, por sí mismo, logre la satisfacción de sus propias aspiraciones. Además, el deber de solidaridad no solo le corresponde al Estado sino también a los particulares cuando desconocen dicho deber y ello da lugar a la violación de un derecho fundamental. Entre los particulares, el deber de solidaridad se ubica de manera primigenia en la familia, en la cual cada miembro está obligado en atender el mandato de dicho principio y, al tiempo, es beneficiario del mismo, atendiendo razones de equidad(36).

5.3. En ese orden de ideas, esta corporación ha expuesto en varias ocasiones que la solidaridad no es un deber exclusivamente exigido de las autoridades públicas, sino que puede ser reclamado de los particulares en general(37) y, en especial de aquellos que prestan un servicio público. “Por lo tanto, cuando el juez de tutela verifica el incumplimiento del deber de solidaridad por parte de una autoridad pública que a su vez amenaza o vulnera un derecho fundamental, se puede exigir vía la acción de tutela el cumplimiento del deber constitucional para garantizar la efectividad de los derechos constitucionales del accionante”(38).

5.4. Ahora bien, la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha accedido al amparo solicitado por aquellas personas que han sido víctimas de secuestro, desaparecimiento y desplazamiento por la violencia, reconociendo la exigibilidad del deber de solidaridad frente a ellas y en razón de su situación de debilidad manifiesta. Lo anterior puede constatarse en el análisis de algunas sentencias que esta corporación realizó en la ya citada T-347 de 2014, así:

5.4.1. En fallo T-419 de 2004, “la Corte estudió el caso de una persona desplazada por la violencia, quien a través de varios derechos de petición solicitó a una entidad bancaria que condonara la deuda adquirida en virtud de una obligación hipotecaria y le informara sobre alivios de crédito. En esa ocasión, la Sala decidió proteger el derecho de petición del actor y ordenó al banco que suministrará una respuesta adecuada para aliviar la situación planteada por el accionante, pues se trataba de una persona en situación de debilidad manifiesta, frente al cual las entidades bancarias debían, por solidaridad, aportar la información necesaria para generar estabilidad financiera”.

5.4.2. Mediante providencia T-358 de 2008, “la Corte analizó si se vulneraba el principio constitucional a la buena fe y el deber de solidaridad, de un deudor de un crédito cuya entidad bancaria había promovido un proceso ejecutivo para reclamar el pago de la deuda, sin tener en cuenta que el actor era una persona en condiciones de debilidad manifiesta por ser víctima del desplazamiento forzado(39). Recordó que: ‘es claro que el principio de buena fe también impone deberes a los particulares y bien puede no haber lugar a que se extingan las obligaciones civiles ni sus garantías, pero lo que sí debe ordenar la Corte al banco (…) es que reprograme el crédito, como le viene instando el demandante, dentro de unas condiciones que le sean asequibles y pueda honrar dentro de su penosa situación’”.

5.4.3. En Sentencia T-312 de 2010, este tribunal “estudió una acción de tutela instaurada por una persona víctima del desplazamiento forzado a quien la entidad bancaria con la cual había adquirido una obligación crediticia exigió el cumplimiento de la misma y a su vez los intereses de mora y de plazo. Reiteró la Corte que las personas víctimas del desplazamiento se encuentran en una situación de indefensión, por lo cual en virtud del deber de solidaridad, correspondía a la entidad bancaria no hacer uso de las cláusulas aceleratorias del contrato de mutuo suscrito con el accionante, ni cobrar intereses moratorios en el periodo de readaptación del individuo”(40).

5.4.4. Posteriormente, mediante fallo T-726 de 2010 esta Corte “conoció el caso de una señora víctima del desplazamiento forzado contra la Electrificadora de Santander, pues esta decidió cobrarle el pago del servicio de energía durante el tiempo que ella estuvo desplazada, razón por la cual la accionante solicitaba la exoneración del servicio consumido. En este caso, la Corte aunque declaró improcedente la acción por existir hecho superado, mencionó que el desplazamiento es una situación de fuerza mayor que imposibilita a los suscriptores a cumplir con la obligación de pagar por el servicio mientras el inmueble no fue ocupado, para lo cual se debe comunicar a la empresa prestadora del servicio para que gestionen los trámites necesarios para la exoneración del pago”.

5.4.5. Por su parte, en la renombrada Sentencia T-347 de 2014, esta corporación estudió un asunto de similar connotación al presente objeto de análisis, donde se resolvió amparar los derechos fundamentales al mínimo vital y los derechos de la población desplazada de un ciudadano, por cobrársele el impuesto predial unificado adeudado desde 1998 hasta el 2013 de un bien inmueble de su propiedad, lapso en que él debió abandonar el predio como víctima de desplazamiento forzado.

Para arribar a tal decisión, la Corte concluyó que la entidad accionada al cobrar el impuesto predial sobre un inmueble abandonado forzadamente, omitió dar un trato preferente en virtud del artículo 13 y del principio de solidaridad establecido en el artículo 95 de la Constitución, que se concreta en la obligación de asistir a las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta con el fin de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Por tanto, dijo que conforme a los principios de solidaridad y de igualdad material debe exonerarse al accionante del impuesto predial causado, pues a causa del desplazamiento no tuvo el uso, goce y disposición del inmueble gravado.

5.5. Con base en lo precedente, esta corporación ha concluido que cuando se verifica el incumplimiento del deber de solidaridad por parte de una autoridad pública o de un particular que preste un servicio público y con su acción u omisión vulnere los derechos fundamentales de una persona víctima de desplazamiento forzado, y se encuentra en situación de debilidad manifiesta, el juez de tutela está facultado para exigir y aplicar el cumplimiento de los postulados de los principios de solidaridad e igualdad material, con el fin de lograr el goce efectivo de los derechos fundamentales(41).

6. Normatividad respecto del impuesto predial y su exoneración a favor de las víctimas del desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia.

6.1. Los numerales 4º y 10 del artículo 313 de la Carta Superior establecen que corresponde a los concejos municipales: “votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”, y “las demás que la Constitución y la ley le asignen”.

6.2. Descendiendo en el nivel jerárquico normativo en la materia, el 18 de diciembre de 1990 se expidió la Ley 44 de ese mismo año(42), la cual en su articulado establece que: (i) el impuesto predial es un impuesto del orden municipal y corresponde al municipio la administración, recaudo y control del tributo(43); (ii) la base gravable del impuesto predial es el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado(44); y (ii) corresponde a los concejos municipales fijar la tarifa del impuesto, teniendo en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo, la antigüedad de la formación o actualización del catastro(45).

Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que el impuesto predial es un tributo de orden municipal que debe pagarse por los propietarios de un bien inmueble a los gobiernos locales, lo cual lo ubica como “uno de los ingresos más importantes para la financiación de los gastos locales, para efectos de garantizar un sistema de redistribución en la sociedad”(46).

6.3. Posteriormente se expidió la Ley 1448 de 2011(47), la cual en su artículo 1º dispone como objeto “establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales”.

Por su parte, y para el presente caso que ocupa a la Sala Octava de Revisión, el inciso primero del artículo 3º de dicha ley determina que víctimas son “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al derecho internacional humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”.

A su turno, otras disposiciones de la misma ley establecen que: (i) por restitución debe entenderse como la realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3º de ese cuerpo normativo(48); (ii) por despojo se entiende aquella acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia(49); (iii) por abandono forzado de tierras la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento durante el 1º de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley 1448 de 2011(50). En consonancia con lo estatuido en los dos preceptos anteriores se halla el artículo 72 de la misma ley en mención, el cual señala que la restitución jurídica y material del inmueble despojado y, en subsidio, la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación, son las acciones de reparación con las que cuentan los despojados.

Siguiendo con el análisis de la Ley 1448, el artículo 121 claramente indica que las víctimas de despojo o desplazamiento forzado, como es el caso de la demandante y su núcleo familiar en esta tutela, disponen de unos mecanismos de reparación en relación con sus pasivos causados durante el tiempo de despojo o desplazamiento forzado. Por tanto, las autoridades deben tomar medidas reparadoras como: “sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para estos efectos las entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o exoneración de estos pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono forzado” (no está resaltado en texto original).

6.4. Con base en lo expuesto, la Corte Constitucional ha determinado que la Ley 1448 de 2011 fijó varias obligaciones en cabeza de las entidades territoriales, especialmente la de generar sistemas de alivio o exoneración del impuesto predial a favor de aquellas personas que se vieron forzadas a abandonar el predio o hayan sido despojados de este, razón por la cual corresponde a los concejos municipales, mediante acuerdo, adoptar dichas medidas con efectos reparadores(51).

7. Caso concreto.

A partir de las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Octava de Revisión entrará a examinar si los derechos fundamentales invocados por la señora Alcira Pérez de Quintero, fueron conculcados por la Alcaldía Municipal de El Carmen (Norte de Santander), como consecuencia de la negativa en la condonación de lo adeudado por concepto de impuesto predial unificado de tres bienes inmuebles rurales de propiedad suya y de su familia, que dejaron de habitar y explotar económicamente como víctimas del desplazamiento forzado.

Previamente, de manera breve se abordará el estudio de procedencia de la acción de tutela conforme a los parámetros que para el efecto ha elaborado la jurisprudencia constitucional.

7.1. Procedencia de la acción de tutela.

7.1.1. Según el material probatorio, para la Sala de Revisión es evidente que la señora Alcira Pérez de Quintero es un sujeto de especial protección constitucional, lo cual demanda menos rigurosidad para determinar si la solicitud de amparo resulta o no procedente.

Además de que se trata de una persona de la tercera edad toda vez que a la fecha en que instauró la acción de tutela contaba con 63 años(52), lo relevante aquí es que refiere a una persona víctima del desplazamiento forzado e inscrita junto con su núcleo familiar en el registro único de población desplazada desde el 11 de octubre de 2002, según consta en certificación expedida el 27 de octubre de 2008 por la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —regional Norte de Santander—(53).

7.1.2. Si bien la peticionaria cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, ciertamente tal medio no es apto y expedito, como notoriamente ocurre con los procesos administrativos, toda vez que es bien sabido que dichos trámites, al tener una extensa duración, no son idóneos ni eficaces para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, por tratarse de una víctima del desplazamiento forzado. Así, someter a la accionante a esa clase de trámites, dada su condición de vulnerabilidad, resulta claramente desproporcionado y riesgosamente tardío.

7.1.3. En consecuencia, se considera que la acción de tutela interpuesta por la señora Pérez de Quintero, en su condición de desplazada, es procedente como mecanismo para proteger sus derechos fundamentales. Incluso, el amparo de sus derechos se hace más urgente, por cuanto se trata de una persona cuyo desplazamiento ocurrió hace más de 12 años(54), lapso durante el cual y según las circunstancias que rodean el caso, al parecer el Estado no ha efectuado todas las medidas necesarias con efectos reparadores. Así las cosas, la Sala de Revisión entrará a estudiar el fondo del asunto.

7.2. Análisis de fondo.

7.2.1. Ahora bien, lo que dio origen a la presente acción de tutela fue la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la señora Alcira Pérez de Quintero por parte de la Alcaldía Municipal de El Carmen, al negarse a condonar lo adeudado por concepto del impuesto predial unificado de tres bienes inmuebles rurales de propiedad de la mencionada señora y de su familia(55), los cuales dejaron de habitar y explotar económicamente como víctimas del desplazamiento forzado.

Por su parte, la Alcaldía accionada solo alega que no es posible acceder a lo solicitado por la demandante, por cuanto su situación no está descrita como una de aquellas exclusiones del impuesto predial previstas en los artículos 24 de la Ley 20 de 1974 y 137 de la Ley 488 de 1998. En otras palabras, porque esas propiedades no refieren a inmuebles destinados al culto, curias diocesanas, casas episcopales y curales y seminarios y, tampoco están definidas legalmente como parques naturales o como parques públicos de propiedad de entidades estatales.

7.2.2. Así las cosas, recuérdese que de conformidad con lo considerado en esta providencia, corresponde a la Alcaldía Municipal de El Carmen en virtud del principio de solidaridad y según el mandato establecido en el artículo 13 de la Constitución, atender oportuna y efectivamente a la demandante y su familia con el fin de que superen el estado de extrema vulnerabilidad y propugnar por su estabilización socioeconómica. Solo de esta forma se lograría el goce efectivo de sus derechos fundamentales como víctimas del desplazamiento forzado. Sin embargo, dicha autoridad no cumplió con tales mandatos constitucionales.

7.2.3. Adicionalmente, a la luz de lo previsto en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, igualmente corresponde al ente municipal accionado generar sistemas de alivio o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial que atiendan a la situación de vulnerabilidad de aquellas personas en condición de desplazamiento forzado, como es el caso de la señora Alcira Pérez de Quintero y su núcleo familiar. Con todo, tampoco la entidad demandada atendió la mencionada normativa, pues únicamente dijo que los bienes no estaban amparados por las exclusiones del impuesto predial previstas en los artículos 24 de la Ley 20 de 1974 y 137 de la Ley 488 de 1998, las cuales claramente no son aplicables al caso concreto, sin realizar otra actuación.

7.2.4. En vista de lo anterior, la Sala de Revisión observa que la Alcaldía Municipal de El Carmen desconoció los mandatos constitucionales y legales de protección a la población que se encuentra en condiciones de extrema vulnerabilidad, víctima del desplazamiento forzado, como la señora Pérez de Quintero, al cobrar lo adeudado por concepto del impuesto predial sobre tres bienes inmuebles rurales que debió abandonar forzadamente, pues omitió dar un trato preferente en virtud de los artículos 13 y 95 de la Constitución, este último que se concreta en la obligación de asistir a las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales y, el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, al no adoptar medidas de alivio.

Además, de conformidad a los contenidos de los principios constitucionales de solidaridad e igualdad material, resultaría viable y además proporcional exonerar a la accionante del impuesto predial gravado sobre sus propiedades, toda vez que se causaron mientras la accionante no tenía el uso, goce y disposición de sus bienes inmuebles. En otras palabras, porque no se justifica el cobro de dicho impuesto sobre unos bienes respecto de los cuales, su propietaria por varios años y debido a una razón externa a su voluntad no ejerció de manera libre, plena y satisfactoria los derechos reales que sobre ellos le asiste.

No obstante, dicha orden no sería la apropiada en este asunto, toda vez que si bien durante el trámite en sede de revisión se ofició a la accionante con el fin de obtener mayor información para esclarecer el caso objeto de análisis, efectuada la respectiva comunicación, no se recibió respuesta alguna. Por tanto, resultan necesarios algunos elementos para determinar con exactitud el alcance de la exención y/o condonación del mencionado tributo, tales como: (i) la fecha en que ella y su familia dejaron de habitar y explotar económicamente los predios rurales de su propiedad; (ii) si actualmente se encuentran en estado de desplazamiento, y de no ser así, desde que fecha dejaron de estarlo y si retornaron a los inmuebles; (iii) la actual capacidad económica de la accionante y su núcleo familiar.

7.2.5. Así las cosas, para esta Sala de Revisión es claro que el proceder de la accionada vulnera los derechos fundamentales de la demandante. En consecuencia, será revocada la sentencia proferida el 7 de mayo de 2014 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ocaña (Norte de Santander), que confirmó la dictada el 25 de marzo de 2014 por el Juzgado Segundo Penal Municipal de la misma ciudad, mediante la cual “negó por improcedente” la acción de tutela instaurada por la señora Alcira Pérez de Quintero contra la Alcaldía Municipal de El Carmen (Norte de Santander).

En su lugar, será concedida de manera definitiva y se ordenará a la Alcaldía Municipal de El Carmen (Norte de Santander), que por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, si aún no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, se abstenga de cobrar lo adeudado por concepto de los impuestos prediales gravados sobre los inmuebles “La Victoria, La Trocha y El Tabacal”, ubicados en el municipio de El Carmen (Norte de Santander), que sean de propiedad de Alcira Pérez de Quintero, identificada con cédula de ciudadanía 27.703.904 de El Carmen, desde el momento en que se produjo el abandono de los mismos por el desplazamiento forzado hasta la fecha en que cesaron o dejen de cesar las condiciones de vulnerabilidad que ha tenido que afrontar la mencionada señora, para lo cual adelantará, junto con ella, el trámite correspondiente a fin de verificar de manera precisa, el tiempo de exoneración y/o condonación a que haya lugar.

7.2.6. Adicionalmente y con fundamento en lo anotado en la parte considerativa de la presente providencia, la Sala de Revisión encuentra pertinente y conducente, exhortar al Concejo Municipal de El Carmen (Norte de Santander), que por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, si aún no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, efectúe el trámite correspondiente para que expida un acuerdo municipal y su respectiva reglamentación, por medio del cual disponga de manera general lo pertinente para adoptar y regular medidas de alivio tributario, como la exención y/o condonación del impuesto predial gravado a los predios que se encuentren ubicados en esa localidad y, cuya propiedad sea de aquellas personas víctimas de despojo y/o desplazamiento forzado por causa del conflicto armado interno.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo proferido el 7 de mayo de 2014 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ocaña (Norte de Santander), que confirmó el dictado el 25 de marzo de 2014 por el Juzgado Segundo Penal Municipal de la misma ciudad, mediante el cual “negó por improcedente” la acción de tutela incoada por Alcira Pérez de Quintero contra la Alcaldía Municipal de El Carmen (Norte de Santander).

2. En lugar, se dispone TUTELAR los derechos fundamentales de la señora Alcira Pérez de Quintero. En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía Municipal de El Carmen (Norte de Santander), que por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, si aún no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, se abstenga de cobrar lo adeudado por concepto de los impuestos prediales gravados sobre los inmuebles “La Victoria, La Trocha y El Tabacal”, ubicados en el municipio de El Carmen (Norte de Santander), que sean de propiedad de Alcira Pérez de Quintero, identificada con cédula de ciudadanía 27.703.904 de El Carmen, desde el momento en que se produjo el abandono de los mismos por el desplazamiento forzado hasta la fecha en que cesaron o dejen de cesar las condiciones de vulnerabilidad que ha tenido que afrontar la mencionada señora, para lo cual adelantará, junto con ella, el trámite correspondiente a fin de verificar de manera precisa, el tiempo de exoneración y/o condonación a que haya lugar.

3. EXHORTAR al Concejo Municipal de El Carmen (Norte de Santander) para que por intermedio de su presidente, si aún no lo ha hecho, dentro de las competencias constitucionales y legales que le corresponde y en especial, la conferida mediante el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, inicie el procedimiento dirigido a la elaboración, debate y aprobación de un proyecto de acuerdo municipal, por medio del cual disponga de manera general lo pertinente para adoptar y regular medidas de alivio tributario, como la exención y/o condonación del impuesto predial gravado a los predios que se encuentren ubicados en esa localidad y, cuya propiedad sea de aquellas personas víctimas de despojo y/o desplazamiento forzado por causa del conflicto armado interno.

4. Por secretaría general, LIBRÉSE la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Martha Victoria Sáchica Méndez—María Victoria Calle Correa—Luis Ernesto Vargas Silva.

Andrés Mutis Vanegas, Secretario General (E).

(1) Folios 13 y 14, cuaderno 1.

(2) Folio 1, ib.

(3) Folios 15 al 17, ib.

(4) Folios 18 al 20, ib.

(5) Folios 22 y 23, ib.

(6) “Artículo XXIIIV. Las propiedades eclesiásticas podrán ser gravadas en la misma forma y extensión que las de los particulares. Sin embargo, en consideración a su peculiar finalidad se exceptúan los edificios destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios”.

(7) “Por el cual se prueba el “Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede” suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973”.

(8) “ART. 137.—Los predios que se encuentren definidos legalmente como parques naturales o como parques públicos de propiedad de entidades estatales, no podrán ser gravados con impuesto ni por la Nación ni por las entidades territoriales”.

(9) “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”.

(10) Folio 10, cuaderno 1.

(11) Folio 12, ib.

(12) Folio 14, ib.

(13) Folios 15 al 17, ib.

(14) Folios 18 al 20, ib.

(15) Folios 22 y 23, ib.

(16) Folio 24, ib.

(17) Folios 26 al 30, ib.

(18) Folios 31 al 39, ib.

(19) Folio 37, ib.

(20) Folios 44 y 45, ib.

(21) Folios 5 al 12, cuaderno 2.

(22) Folio 11, cuaderno Corte.

(23) Sentencia T-821 de 2007.

(24) Ver, entre otras, las sentencias SU-150 de 2000, T-327 de 2001, T-098 de 2002, T-419 de 2003, T-985 de 2003, T-740 de 2004, T-813 de 2004, T-1094 de 2004, T-025 de 2004 (anexo 4), T-740 de 2004, T-1094 de 2004, T-175 de 2005, T-563 de 2005, T-1076 de 2005, T-882 de 2005, T-1144 de 2005, T-086 de 2006, T-468 de 2006, T-821 de 2007 y T-106 de 2010.

(25) Sentencia T-218 de 2014.

(26) Sentencia T-1135 de 2008.

(27) T-1346 de 2001. En Sentencia T-268 de 2003 se acogió la definición de desplazados que consagran los principios rectores del desplazamiento forzado interno.

(28) Los motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan “(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social”, así como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida. Por otra parte, en providencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.

(29) Ver, entre otras, las sentencias T-419 de 2003 y SU-1150 de 2000.

(30) Fallo SU-1150 de 2000. En esta tutela se acumulan tres demandas. La primera corresponde a un grupo de desplazados por la violencia compuesto por 26 familias que habían ocupado un predio de alto riesgo de propiedad de Corvide y que iban a ser desalojados por las autoridades municipales de Medellín, sin que se les hubiera ofrecido atención humanitaria y sin que existiera un plan de atención a la población desplazada. El segundo grupo estaba compuesto por una familia de desplazados que solicitaba ayuda a las autoridades de Cali para tener acceso a los beneficios de vivienda que se otorgaban a personas ubicadas en zonas de alto riesgo, pero a quienes se les niega dicho auxilio con el argumento de que no estaba diseñado para atender población desplazada que sólo podían recibir ayuda de carácter temporal. El tercer grupo, también unifamiliar, interpuso la acción de tutela contra la Red de Solidaridad, pues a pesar de haber firmado un acuerdo de reubicación voluntaria y haberse trasladado al municipio de Guayabal, la red no había cumplido con la ayuda acordada para adelantar proyectos productivos y para obtener una solución de vivienda definitiva. La ayuda pactada para el proyecto productivo fue finalmente entregada al actor por orden del juez de tutela, pero la ayuda para vivienda no se le dio porque estaba sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos.

(31) Sentencia T-215 de 2002.

(32) Sentencia T-098 de 2002.

(33) Sentencia T-347 de 2014.

(34) Ibídem.

(35) Ver providencia C-237 de 1997.

(36) Ver Sentencia C-237 de 1997.

(37) Sentencias T-389 de 1999 y T-880 de 2011.

(38) Sentencia T-347 de 2014.

(39) “Sentencia reiterada en la T-181 de 2012”.

(40) “Jurisprudencia reiterada en las sentencias: T-312 de 2010, T-726 de 2010, T-419 de 2013”.

(41) T-347 de 2014.

(42) “Por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias”.

(43) Artículo 2º.

(44) Artículo 3º.

(45) Artículo 4º.

(46) Sentencia T-347 de 2014.

(47) “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

(48) Artículo 71.

(49) Artículo 74, inciso primero.

(50) Artículo 74, inciso segundo.

(51) T-347 de 2014.

(52) Folio 12, cuaderno 1.

(53) Visible a folio 14 ib.

(54) Ibídem.

(55) Según certificación (visible a fl. 14, cdno. 1) expedida por la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - regional Norte de Santander, el núcleo familiar de la demandante registrado en el RUPD, está integrado por las siguientes personas: “Esaura Helena Quintero, Brayan Mauricio Quintero, Yamild Humberto Julio Quintero, Charid Estefanía Arabia Páez, Lisseth Páez Quintero y Sabeida Quintero Pérez”.