Sentencia T-919 de noviembre 9 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

Sentencia T-919 de 2006 

Ref.: Expediente T-1407428

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.

Acción de tutela instaurada por XXX, en representación de sus hijos XXX, y XXX, en contra del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Bogotá, D.C., nueve de noviembre de dos mil seis.

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

en el proceso de revisión de la sentencia del 11 de julio de 2006, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Civil, que decidió sobre la acción de tutela instaurada por XXX, en representación de sus hijos XXX, XXX y XXX, en contra del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. La anterior sentencia fue remitida a la Corte Constitucional y seleccionada por la Sala de Selección Ocho, mediante auto del 31 de agosto de dos mil seis (2006), correspondiendo a la Sala Tercera de Revisión su conocimiento.

I.Antecedentes

1. Hechos.

1.1. Hechos relatados por el demandante.

El ciudadano XXX, obrando en representación de sus hijos menores de edad XXX, XXX y XXX, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por considerar vulnerados su derecho constitucional fundamental a la vivienda digna, con base en los hechos siguientes:

1.1.1. El peticionario y su familia son desplazados por la violencia: “Desde el año de 2002, sufro los rigores del desplazamiento forzoso, vivía en el municipio de Tibú, Norte de Santander, por amenazas de los paramilitares, abandoné todos mis bienes y emigré para la capital”.

1.1.2. Fue registrado junto con su compañera y sus hijos en el registro único de población desplazada en el año 2003.

1.1.3. Su hija XXX fue contagiada del Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) desde los seis meses de edad, a través de la leche materna suministrada por su fallecida tía XXX. Actualmente la menor está enferma de sida.

1.1.4. A pesar de que se le han suministrado los componentes de ayuda previstos en la ley para la población desplazada, y que su hija XXX ha recibido el tratamiento médico que requiere, él y su familia son desplazados de los lugares de habitación que ocupan cuando sus habitantes se enteran del estado de salud de la menor: “Gracias a la colaboración de Acción Social, me han otorgado los subsidios de ley, las ayudas económicas y sobre todo el tratamiento para mi niñita XXX, sucede que de todas las partes donde vivimos nos echan al enterarse del calamitoso estado de salud de mi niña”.

1.1.5. En este momento la situación económica suya y de su familia es precaria; él se dedica a la venta de bolsas de basura e implementos de aseo.

1.1.6. En 2005 solicitó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que le otorgara el subsidio preferencial de vivienda, “al que tengo derecho debido a mis circunstancias como desplazado al igual que mi núcleo familiar”. Sin embargo, la respuesta escrita del Ministerio fue: “no fue posible incluirlo en la resolución de preselección para continuar con el proceso de asignación, debido a que la misma se asigna en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados”.

1.1.7. Por su situación, acudió a la Personería de Bogotá solicitando ayuda para la consecución de vivienda, y allí se dirigió una nueva comunicación al Ministerio Accionado, el cual respondió eventualmente en forma negativa: “acudí a la Personería de Bogotá, solicitando ayuda para obtener una vivienda digna de donde nadie nos eche solo por prejuicios respecto de la catastrófica enfermedad que padece mi niña, donde la doctora Rosa María González Prieto, de manera diligente le envió un comunicado al señor Viceministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, manifestándole nuestra situación y el delicado estado de salud de mi pequeña, lo mismo que el compromiso adquirido por el Estado con las personas que hemos sido desplazadas por la violencia. // En carta del 5 de junio de este año el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, me manifiesta que ya estamos calificados pero que no fue posible otorgarme los subsidios para acceder por fin tras casi cuatro años de vivir de maltrato en maltrato y de discriminación en discriminación acceder a una vivienda digna para mis menores hijos”. En este sentido, el peticionario enfatiza que la solicitud de reubicación que presenta “trata de garantizar el acceso a la vivienda digna de unos menores, con unas condiciones especiales que merecen ser tuteladas”, y declara que carece de trabajo estable: “solo he podido trabajar ocasionalmente en ventas callejeras, sometido a la persecución de las autoridades”.

1.1.8. Como consecuencia de los anteriores hechos, el actor formula las siguientes peticiones:

“Tutelar a XXX y XXX, XXX y XXX menores de edad, el derecho constitucional fundamental de vivienda digna, derechos de los niños y vida digna, acorde a los supuestos fácticos referidos en los anteriores acápites.

En consecuencia, ordenar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que proceda de inmediato a asignarnos el subsidio necesario para acceder a la vivienda digna”.

1.2. Pruebas aportadas por el peticionario.

El demandante adjuntó a su escrito de tutela copia de las siguientes pruebas documentales:

1.2.1. Fotocopia de su cédula de ciudadanía, donde consta que nació el 12 de junio de 1975 en Cúcuta.

1.2.2. Fotocopia de la comunicación dirigida el 21 de enero de 2003 por la coordinadora de la unidad territorial de Bogotá de la Red de Solidaridad Social a las instituciones prestadoras del servicio de salud de la ciudad, presentando a XXX como desplazado, inscrito en el sistema único de registro de población desplazada junto con su compañera permanente y sus tres hijos menores de edad.

1.2.3. Comunicación dirigida al peticionario el 6 de abril de 2005 por la coordinadora del sistema nacional de subsidios del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial —Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial— dirección del sistema habitacional, en los términos siguientes:

“En atención a su oficio radicado en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial bajo el número citado en el asunto, en el que solicita se le indique las acciones tomadas por esta entidad, le informo que su hogar no fue preseleccionado para asignación de subsidio familiar de vivienda de interés social con recursos de la bolsa destinada a atender a la población desplazada en la convocatoria realizada en el 2004, de acuerdo al informe remitido por el área de sistemas, el estado de la postulación a que se hace referencia en su oficio, se encontró el siguiente resultado:

CédulaNombre postulanteEstado
188214203XXXCalificado

Lo anterior quiere decir que el postulante acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos para ser beneficiario del subsidio familiar de vivienda de interés social. No obstante, no fue posible incluirlo en la resolución de preselección para continuar con el proceso de asignación, debido a que la misma se realiza en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, espera contar con los recursos solicitados al Departamento Nacional de Planeación y a la Red de Solidaridad Social, con el propósito de continuar con la atención en vivienda a las familias en situación de desplazamiento”.

1.2.4. Comunicación dirigida a la asesora de derechos humanos de la Personería de Bogotá el 5 de junio de 2006 por el director del sistema habitacional encargado de las funciones del viceministerio de vivienda y desarrollo territorial, en los términos siguientes:

“En atención a su oficio radicado bajo el número citado en el asunto, en relación con la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social, me permito comunicarle que una vez consultada la base de datos del grupo de sistemas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sobre el estado del subsidio familiar de vivienda, se encontró el siguiente resultado:

CédulaNombre postulanteEstado
188214203XXXCalificado

El estado “calificado” quiere decir que el hogar postulante acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos para ser beneficiario del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social. No obstante, no fue posible incluirlo en las resoluciones de asignación expedidas a la fecha, debido a que las mismas se realizan en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados. Como la postulación se encuentra en este proceso, no es necesario presentar nuevamente documentación para solicitar el subsidio.

El Fondo Nacional de Vivienda continuará con la atención a la población en situación de desplazamiento de acuerdo a los recursos disponibles, en cumplimiento de lo establecido en el artículo transitorio del Decreto 4429 de noviembre de 2005, que manifiesta:

“ART. TRANS.—Los hogares postulados y calificados durante el año 2004 en la bolsa de atención a población desplazada por la violencia, que a la fecha de entrarla en vigencia del presente decreto no hayan sido beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, podrán ser atendidos de manera prioritaria hasta completar la totalidad de la asignación a dichos hogares, de conformidad con el procedimiento que para el efecto establezca el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. // Lo dispuesto en el presente artículo operará siempre y cuando exista disponibilidad de recursos y se dé cumplimiento a las normas del estatuto orgánico del presupuesto”.

Esta información será oportunamente divulgada a través de las cajas de compensación familiar de todo el país, las unidades de atención y orientación , UAO, y de las unidades territoriales de la agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional - red de solidaridad social.

Es importante recalcar que el ministerio realiza gestiones permanentes, para la consecución de recursos destinados al suplir las necesidades de vivienda de la población más vulnerable”.

1.2.5. Resumen de la historia clínica de la niña XXX, expedida por el Hospital Santa Clara ESE - Unidad de Cuidados Intensivos Pediátricos. Allí consta que la menor, quien nació el 26 de julio de 1999, sufre de enfermedad por VIH, y que ha recibido tratamiento por diferentes afecciones de salud asociadas a dicha condición.

1.2.6. Copias de los documentos de identificación y del registro civil de nacimiento de los otros hijos menores del peticionario.

1.3. Contestación de las autoridades demandadas.

Obrando por intermedio de un abogado, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - oficina asesora jurídica dio contestación a la acción de tutela de la referencia, en los términos siguientes:

En cuanto a los derechos presuntamente vulnerados

La acción de tutela de la referencia fue instaurada por presunta violación a los derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna, a la vida, la dignidad, la seguridad social, la vivienda, el trabajo y el debido proceso.

A lo anterior manifiesto que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no ha vulnerado ni amenazado vulnerar el derecho constitucional alguno del accionante, puesto que la entidad que está encargada de ejecutar la política habitaciones(sic) y la asignación de subsidios familiares de vivienda de interés social es el Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda, ente con representación legal propia.

En cuanto a los hechos

Con respecto a los hechos expresados por el accionante me permito manifestar que no entro a negar ni afirmar ninguno, por lo tanto me atengo a lo que determine su despacho.

Razones de la defensa

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 216 de 2003, tiene como objetivos:

“ART. 1º—Objetivos. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial tendrá como objetivos primordiales contribuir y promover el desarrollo sostenible a través de la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación en materia ambiental, recursos naturales renovables, uso del suelo, ordenamiento territorial, agua potable y saneamiento básico y ambiental, desarrollo territorial y urbano, así como en materia habitacional integral”.

Como bien puede observarse, el ministerio es un ente encargado de la formulación de políticas, planes, proyectos y regulaciones, y no un ente ejecutor; así las cosas en materia habitacional integral sus funciones se detallan en el artículo 2º del Decreto 216 de 2003 que dispone: (...).

El Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda, por su parte, es un fondo con personería jurídica propia, que tiene como objetivo de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 555 de 2003:

“ART. 2º—Objetivos. El Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, tendrá como objetivos consolidar el sistema nacional de información de vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, en particular aquellas orientadas a la descentralización territorial de la inversión de los recursos destinados a vivienda de interés social, administrando: los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para vivienda de interés social urbana; los recursos que se apropien para la formulación, organización, promoción, desarrollo, mantenimiento y consolidación del sistema nacional de información de vivienda y en general los bienes y recursos de que trata el presente decreto”.

Así mismo en el numeral 4º del artículo 8º del Decreto 555 de 2003 se estipula que el director ejecutivo de Fonvivienda será el representante legal del Fondo y que en particular le compete ejercer la representación judicial y extrajudicial del fondo, para lo que podrá designar apoderados especiales para la mejor defensa de los intereses del fondo (...).

En este orden de ideas, dado que Fonvivienda es la entidad encargada de otorgar los subsidios familiares de vivienda y que tiene representación propia según el decreto que lo crea, y toda vez que dentro de las funciones de mi representada no se encuentra la de tramitar y asignar dichos subsidios, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no tiene competencia para actuar en este proceso, ni para acceder a las solicitudes del accionante, por tanto tampoco ha violado ni amenazado violar derecho fundamental alguno de la tulelante.

Petición

De acuerdo con los argumentos anteriormente relacionados, me permito solicitar la exclusión del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial como demandado de la presente acción de tutela, en la medida que dentro de las atribuciones de este ministerio no está la de asignar ni tramitar subsidios familiares de vivienda, ni representar judicial ni extrajudicialmente al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda”.

2. Decisión del juez de primera instancia.

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Civil de Decisión resolvió, mediante providencia del 11 de julio de 2006, denegar la acción de tutela de la referencia, con base en la siguiente argumentación:

“1. Delanteramente(sic) se impone precisar que el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, no puede ser considerado como la autoridad que supuestamente quebrantó los derechos fundamentales de los accionantes, toda vez que, en estrictez, no es él, sino el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, el organismo encargado de asignar los subsidios para la adquisición de vivienda de interés social.

En efecto, no desconoce la Sala que al ministerio aludido sí le corresponde la tarea de formular las políticas a desarrollar en materia habitacional y, de manera concreta, ''identificar y reglamentar, cuando sea del caso, el monto de los subsidios que otorgará la Nación para vivienda (D. 216/2003, art. 2º, num. 9º). Pero no lo es menos que es al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, a quien le compete ''asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional'' (... D. 555/2003, art. 3º, num. 9º).

Por consiguiente, si en verdad se presentó, como se alega, una vulneración a los derechos fundamentales de los accionantes, la conducta violatoria habría sido desplegada por un organismo diferente al demandado, circunstancia que torna impróspera la solicitud de amparo frente a la primera de las citadas autoridades.

En todo caso, se les precisa que pueden dirigir sus acciones contra el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda.

2. En consecuencia, habrá de denegarse el amparo implorado”.

El anterior fallo no fue impugnado por el peticionario.

3. Vinculación de Fonvivienda al presente proceso de tutela en sede de revisión.

3.1. Mediante Auto del 10 de octubre del año en curso, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional decidió vincular a Fonvivienda al presente proceso de tutela en tanto legítimo contradictor, dado que se demostró que es esta la entidad competente para tramitar y asignar subsidios de vivienda de interés social a la población desplazada en las distintas ciudades del país. Luego de resaltar los fundamentos constitucionales de esta actuación, la Sala impartió las siguientes órdenes:

“Primero. Ordenar a la secretaría general de esta corporación que ponga en conocimiento de Fonvivienda el contenido del expediente de tutela de la referencia, para que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del presente auto, dicha entidad se pronuncie acerca de las pretensiones de la acción de tutela planteada, por predio de su representante debidamente acreditado.

Segundo. Ordenar que por Secretaría General se oficie a Fonvivienda, para que dentro del mismo término de tres (3) días, informe a la Sala Tercera de Revisión de la Corte, cuál es el procedimiento institucional que se sigue ordinariamente cuando se presenta una petición de asignación de un subsidio de vivienda de interés social por parte de una persona desplazada por la violencia, que aparentemente llena los requisitos para postularse efectivamente a la asignación de tal subsidio, cuyo núcleo familiar incluye sujetos de protección constitucional reforzada —tales como niños de corta edad enfermos de VIH—, y que acredita encontrarse en condiciones de vulnerabilidad, indefensión y discriminación especiales. En caso de no seguirse un procedimiento especial en estos casos, el representante de Fonvivienda así lo habrá de informar a la Corte”.

Las anteriores órdenes fueron cumplidas por Fonvivienda en dos escritos separados.

3.2. En el primer escrito presentado a la Corte, el Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda citó las normas del Decreto 951 de 2001, “Por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada”, en las que se establece el procedimiento para la calificación y asignación del subsidio familiar de vivienda para personas y familias desplazadas por la violencia. Luego de transcribir dichas normas, concluyó: “Tal como se constata de las normas anteriormente transcritas, la normatividad vigente no contempla un tratamiento preferente en la calificación y asignación de hogares desplazados que presentan un grado de vulnerabilidad por incluir miembros menores de edad enfermos de VIH”.

3.3. En el segundo escrito, la abogada de Fonvivienda dio contestación a la acción de tutela de la referencia, afirmando que dicha entidad no ha vulnerado de manera alguna los derechos del peticionario, con base en los siguientes argumentos:

“De conformidad a las funciones asignadas al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, es menester anotar que no ha existido violación de los derechos fundamentales mencionados por el accionante en su escrito de tutela, si se tiene en cuenta que la entidad ha actuado acatando lo mencionado por la ley vigente, en especial lo señalado en la Ley 387 de 1997 y el Decreto 951 de 2001 fijando políticas especiales para los desplazados por la violencia y otorgándoles una prelación ya que se encuentran en situación desfavorable.

Si bien es cierto el accionante enumera una serie de derechos fundamentales amenazados, es preciso establecer que la amenaza proviene de la situación misma de desplazamiento que padece, pero eso no quiere decir que las entidades y organismos encargados de la atención a esta población vulnerable sean las que los pongan en amenaza o los haya violado.

El hogar del accionante ya se encuentra postulado y en estado calificado, lo que le permitirá obtener el subsidio familiar de vivienda en orden cronológico a la postulación y atendiendo los criterios objetivos previstos por la ley.

No se puede establecer cómo el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, ha vulnerado este derecho fundamental al accionante si se tiene en cuenta que se ha cumplido a cabalidad con la normatividad vigente calificando y asignando los subsidios de vivienda en un estricto orden el cual atiende a unos criterios objetivos preestablecidos.

El proceso de postulación, calificación y asignación no se hace caprichosamente, depende en primer lugar del orden cronológico de postulación y de los criterios establecidos en el artículo 17 del Decreto 951 de 2001.

Lo anterior indica que el Fondo Nacional de Vivienda en aras de garantizar el derecho fundamental a la igualdad de todas las personas en situación de desplazamiento, las cuales requieren de una protección especial por parte del Estado, ha fijado criterios objetivos para calificar y asignar a esta población vulnerable, respetando el orden cronológico de las postulaciones.

Es así como ha abierto convocatorias para desplazados a fin que estos puedan acceder a los subsidios de una manera fácil y ágil, siempre que llenen un mínimo de requisitos (que no son dispendiosos como para convocatorias para no desplazados).

Debemos entender que el derecho a la vivienda digna no es un derecho de carácter fundamental, sino que es un derecho de contenido social, económico y cultural que no otorga a su titular la posibilidad de exigir del Estado de manera directa e inmediata su plena satisfacción, pues para ello se requiere el cumplimiento de ciertas condiciones y requisitos que establece la ley.

De manera que, no se puede pretender que vía tutela, se pretermitan los procedimientos establecidos por la ley y de paso se vulnere el derecho fundamental a la igualdad de todas las familias desplazadas que se han postulado en la misma convocatoria y han obtenido mayores puntales en la calificación”.

Adicionalmente, la interviniente confirma que el hogar del accionante se encuentra en estado calificado, es decir, “que el hogar postulante acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos para ser beneficiario del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social. No obstante, no fue posible incluirlo en las resoluciones de asignación expedidas hasta la fecha, debido a que las mismas se realizan en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados. Como la postulación se encuentra en este proceso, no es necesario presentar nuevamente documentación para solicitar el subsidio. (...) El accionante junto con su grupo familiar podrá acceder al subsidio una vez llegue a la calificación que obtuvo en su postulación, situación que se encuentra definida por la normatividad que rige el subsidio familiar”.

II.Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problemas jurídicos a resolver.

En la presente sentencia, la Corte debe dar respuesta al siguiente problema jurídico:

¿Se ha desconocido el derecho del actor y sus hijos a la vivienda digna, al haberse denegado su petición de acceso a un subsidio en su condición de desplazados, por existir un orden previo de asignación de tales ayudas legales, y teniendo en cuenta la especial condición de vulnerabilidad en la que se encuentran, no sólo por ser desplazados sino por razón del estado de salud de su hija menor?

El anterior interrogante será resuelto en forma breve y concisa, dando aplicación a la jurisprudencia previa de esta corporación que ha interpretado el alcance de las disposiciones constitucionales pertinentes.

3. El derecho de las personas desplazadas por la violencia a una vivienda digna. Respeto por el orden de elegibilidad en la asignación de subsidios y condiciones para dar especial prioridad a determinadas solicitudes.

3.1. La jurisprudencia de esta corporación ha establecido con toda claridad que las personas que son víctimas del desplazamiento forzado adquieren, por sus condiciones de especial vulnerabilidad y por la violación masiva de sus derechos constitucionales, el estatus de sujetos de especial protección constitucional, el cual impone a las autoridades competentes el deber perentorio de atender sus necesidades con un especial grado de diligencia y celeridad. Así, en la Sentencia T-025 de 2004, en la cual la Corte declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento interno en el país, se explicó que la crisis generada por el desplazamiento interno ha sido calificada por esta corporación, en distintas oportunidades, como “(a) ''un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado'' (1) ; (b) ''un verdadero estado de emergencia social'', ''una tragedia nacional, que afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del país durante las próximas décadas'' y ''un serio peligro para la sociedad política colombiana'' (2) y, más recientemente, (c) un ''estado de cosas inconstitucional que ''contraría la racionalidad implícita en el constitucionalismo'', al causar una ''evidente tensión entre la pretensión de organización política y la prolífica declaración de valores, principios y derechos contenidas en el texto fundamental y la diaria y trágica constatación de la exclusión de ese acuerdo de millones de colombianos'' (3)(4) . En la misma sentencia se explicaron así las razones por las cuales las víctimas del desplazamiento interno se encuentran en una situación de particular vulnerabilidad que les confiere el carácter de sujetos de especial protección constitucional:

“También ha resaltado esta corporación que, por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas —en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad— que se ven obligadas ''a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional'' (5) para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad (6) , que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales (7) y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: ''Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado” (8) . En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte ''la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública'' (9) , dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional. (...) En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que estos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13 Superior: ''el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2º y 3º que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos'' (10) . Este punto fue reafirmado en la Sentencia T-602 de 2003, en la cual se dijo que ''si bien el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención diferencial''. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la Corte, el ''punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno'' (11) , y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de estas personas, ya que de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara'' (12)(13) .

3.2. Entre los derechos que resultan vulnerados por el hecho del desplazamiento, se encuentra el de acceder a una vivienda digna; así lo ha declarado la Corte, entre otras en las sentencias T-602 de 2003 y T-025 de 2004, en la cual se aclaró que este derecho se desconoce “puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie”. De allí que las autoridades, en cumplimiento de sus deberes constitucionales, deban proveer a las víctimas del desplazamiento apoyo para la consecución de vivienda - obligación que se satisface con programas de subsidio como el que adelantan el ministerio demandado y Fonvivienda.

3.3. Ahora bien, entre el grupo poblacional de personas desplazadas, que de por sí amerita un tratamiento prioritario por su condición de especial protección constitucional, pueden encontrarse casos de individuos o familias que se encuentran en una situación de particular indefensión y vulnerabilidad, incluso mayor a la de la generalidad de personas desplazadas. Se trata de casos individuales y excepcionales, cuyas condiciones son especialmente extremas, y que por lo mismo requieren un tratamiento particularmente atento, por haber adquirido el estatus de sujetos de protección constitucional reforzada, en virtud de las condiciones concurrentes de debilidad que les asisten.

Este es el caso del peticionario y de su familia, que incluye a tres menores de edad, una de las cuales —la de más corta edad— sufre de enfermedad por VIH, tal y como se ha acreditado en el expediente, condición que ha implicado, para el grupo familiar como un todo, una clara situación de discriminación en cuanto al acceso a vivienda. En efecto, si bien el peticionario mismo ha reconocido que a la menor XXX se le ha provisto la atención en salud que ha requerido hasta la fecha, también ha puesto en conocimiento de las autoridades que como consecuencia de su condición, ha sido abiertamente discriminada, junto con su familia: según el dicho del peticionario, al cual la Sala otorga plena credibilidad en virtud de la presunción constitucional de buena fe (C.P., art. 83), “de todas las partes donde vivimos nos echan al enterarse del calamitoso estado de salud de mi niña”. Es decir, la vulneración de su derecho a la vivienda digna, causada por el hecho del desplazamiento forzado, se ha visto acentuada y empeorada por la discriminación de la cual han sido sujetos como consecuencia de la condición de salud de la niña XXX. Esta situación de especial indefensión y discriminación, derivada de situaciones concurrentes de violación de sus derechos fundamentales, amerita el otorgamiento de un trato particularmente especial y cuidadoso, de orden prioritario, por parte de las autoridades competentes (C.P., art. 13); en tal virtud, el peticionario y su núcleo familiar son sujetos de protección constitucional reforzada, puesto que así lo ameritan sus condiciones de particular vulnerabilidad frente a prácticas discriminatorias asociadas con su condición de desplazamiento y derivadas directamente de la enfermedad que padece la niña XXX.

3.4. Es pertinente recordar en este punto que, en anteriores oportunidades, la jurisprudencia de esta Corte ha proporcionado un grado especial de protección a quienes son portadores del VIH o han desarrollado el sida, por las características de esta calamitosa enfermedad y por el nivel de discriminación social asociado a ella. Así, en la Sentencia T-925 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) la Corte explicó: “ha sido abundante la jurisprudencia de la Corte en materia de protección de los derechos constitucionales de los enfermos de sida (14) . Debido al carácter de su enfermedad, la Corte ha señalado que el enfermo de sida no sólo goza de iguales derechos que las demás personas, sino que además las autoridades están en la obligación de dar a estas personas protección especial con el fin de defender su dignidad (15) y evitar que sea objeto de un trato discriminatorio” (16) . En igual sentido, en la Sentencia SU-256 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se señaló que “se viola la Carta Política citando se imponen cargas irrazonables o desproporcionadas a quien es portador de VIH o padece de sida o se le trata de manera diferente y perjudicial por la mera condición de portador de dicho virus o enfermo del síndrome referido. En consecuencia con ello, esta corporación ha insistido sobre ''la necesidad de recordar que el enfermo de sida o el simple portador del virus VIH es un ser humano y, por tanto, titular, de acuerdo con el artículo 2º de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de todos los derechos proclamados en los textos internacionales de derechos humanos, sin que pueda ser objeto de ninguna discriminación, ni de ninguna arbitrariedad por razón de su situación. Sería ilógico que a una persona por padecer un mal, se le tratara de manera nociva para su integridad física, moral o personal'' (17) . En efecto, ''[e]l Estado no puede permitir tal discriminación [la que afecta a los enfermos del sida o a los portadores del VIH], básicamente por dos razones: primera, porque la dignidad humana impide que cualquier sujeto de derecho sea objeto de un trato discriminatorio, pues la discriminación, per se, es un acto injusto y el Estado de derecho se fundamenta en la justicia, con base en la cual construye el orden social. Y segunda, porque el derecho a la igualdad, de acuerdo con el artículo 13 superior, comporta el deber irrenunciable del Estado de proteger especialmente a quienes se encuentran en condiciones de inferioridad manifiesta. Ya esta corporación ha señalado como criterios orientadores de la igualdad, la proporcionalidad y la razonabilidad. La primera se encamina a establecer la adecuación entre la necesidad y la forma protectora; la segunda busca el criterio prudencial de guardar un equilibrio y evitar a toda costa la arbitrariedad absoluta, la discrecionalidad infundada y, por sobre todo, la discriminación'' (18) ”. Igualmente, en la Sentencia T-010 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa se afirmó perentoriamente: “la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las personas enfermas de VIH-sida son sujetos de protección especial”.

Las anteriores razones constitucionales para dispensar un trato especial resultan significativamente reforzadas cuando el portador del VIH es un niño de corta edad —como es el caso de la niña XXX—, y con mucha mayor razón cuando ese niño ha sido desplazado por la violencia y se ha visto expuesto a tratos discriminatorios en virtud de su condición de salud, tratos discriminatorios que a su vez han generado una violación directa de derechos fundamentales como el de acceder a una vivienda digna —que en el caso de los niños desplazados ha de ser tutelado con particular diligencia y atención—. Las situaciones de este tipo se hacen aún más intolerables cuando la discriminación de un menor desplazado portador del VIH incide, como en este caso particular, sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de los demás miembros de su familia, que también incluye otros menores de edad en condiciones de indefensión y vulnerabilidad derivadas del desplazamiento.

3.5. En suma, en esta oportunidad la Sala se encuentra frente a un caso excepcional en el que concurren, en cabeza de una menor de edad y de su núcleo familiar, varias circunstancias de especial indefensión, debilidad y vulnerabilidad frente a riesgos especiales, que les han hecho víctimas de práctic0as discriminatorias cuyo efecto inmediato ha sido el de impedirles gozar de su derecho a la vivienda digna, que en el caso de los desplazados comprende el núcleo de garantías mínimas que se describió en la Sentencia T-025 de 2004. Ante este tipo de situaciones, es un deber indiscutible de las autoridades proporcionar un trato marcado por una especial diligencia, consideración y sensibilidad frente a la difícil situación por la que atraviesan, para efectos de permitirles superar la afectación de los derechos constitucionales que les han sido vulnerados.

3.6. Las autoridades ante las cuales el actor y su familia presentaron solicitudes de asignación de un subsidio de vivienda no estaban exentas del deber de actuar con el mismo nivel de diligencia frente a la situación excepcional que se presentaba a su consideración. A pesar de ello, la respuesta de las autoridades fue negativa: se informó al peticionario que, aunque había acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos para ser beneficiario del subsidio familiar de vivienda de interés social, “no fue posible incluirlo en la resolución de preselección para continuar con el proceso de asignación, debido a que la misma se realiza en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados”.

La Sala aprecia que, en principio, todas las personas y familias desplazadas por la violencia han de recibir un trato igual por las autoridades que les brindan especial protección, por lo cual es legítimo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial —o, concretamente, Fonvivienda— se esfuerce por respetar un determinado orden en la asignación de los subsidios de vivienda. Sin embargo, dadas las especiales circunstancias en las que se encuentra el peticionario con su familia, y la condición de sujeto de protección constitucional altamente reforzada que ostenta su hija menor XXX, aunada a la discriminación de la que han sido objeto por causa del estado de salud de esta última, es igualmente legítimo que en su caso se haga una excepción y, en atención a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les otorgue prioridad en la asignación de los subsidios en cuestión.

3.7. En atención a las razones precedentes, y por la gravedad de la situación que se ha puesto en conocimiento de la Corte Constitucional, la respuesta al problema jurídico arriba planteado es afirmativa: se ha desconocido el derecho del actor y sus hijos a la vivienda digna, en conexidad con su derecho al mínimo vital, al haberse denegado su petición de acceso a un subsidio en su condición de desplazados, por existir un orden previo de asignación de tales ayudas legales, y teniendo en cuenta la especial condición de vulnerabilidad en la que se encuentran por razón del estado de salud de su hija menor.

En consecuencia, la Corte ordenará a las autoridades competentes, concretamente al director de Fonvivienda, que dentro del término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente sentencia adopten todas las medidas administrativas que sean necesarias para que, a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, la solicitud de acceso a un subsidio familiar de vivienda de interés social elevada por el actor reciba la más alta prioridad dentro de la lista de beneficiarios, sin tener que seguir el orden usualmente aplicado de conformidad con la calificación por ellos obtenida. Una vez se le haya ubicado en el primer orden de asignación, el primer subsidio disponible deberá ser asignado al accionante, luego de que se hayan verificado los requisitos para asegurar su efectiva utilización sin demoras, y sin establecerle al solicitante cargas que por su condición está en imposibilidad de asumir.

La Sala aclara que Fonvivienda fue vinculada al presente proceso de tutela por parte de esta corporación, por lo cual será esta entidad la destinataria de la orden que se acaba de describir.

4. La medida a adoptar.

Para efectos de proteger el derecho fundamental del peticionario y de su núcleo familiar, en tanto sujetos de protección constitucional reforzada, a acceder a una vivienda digna en conexidad con el mínimo vital, se ordenará al director de Fonvivienda que en el caso presente haga una excepción al orden normal de asignación de subsidios, y en consecuencia, dentro del término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente sentencia adopte todas las medidas administrativas que sean necesarias para que, a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, la solicitud de acceso a un subsidio familiar de vivienda de interés social elevada por el actor reciba la más alta prioridad dentro de la lista de beneficiarios, sin tener que seguir el orden usualmente aplicado. Una vez se le haya ubicado en el primer orden de asignación, el primer subsidio disponible deberá ser asignado al accionante, luego de que se hayan verificado los requisitos para asegurar su efectiva utilización sin demoras, y sin establecerle al solicitante cargas que por su condición está en imposibilidad de asumir.

El director de Fonvivienda deberá informar a la Corte Constitucional, por intermedio del despacho del magistrado ponente, sobre el cumplimiento de esta orden, en forma inmediata una, vez sea asignado el subsidio en cuestión.

III. Decisión

En mérito de lo anterior, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia del 11 de julio de 2006, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Civil, y en su lugar TUTELAR el derecho del peticionario y los miembros de su núcleo familiar, en tanto sujetos de protección constitucional reforzada, a acceder a una vivienda digna, en conexidad con su derecho al mínimo vital.

2. En consecuencia, se ORDENA al Director de Fonvivienda que en el caso presente haga una excepción al orden normal de asignación de subsidios, y en consecuencia, dentro del término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente sentencia adopte todas las medidas administrativas que sean necesarias para que, a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, la solicitud de acceso a un subsidio familiar de vivienda de interés social elevada por el actor reciba la más alta prioridad dentro de la lista de beneficiarios, sin tener que seguir el orden usualmente aplicado. Una vez se le haya ubicado en el primer orden de asignación, el primer subsidio disponible deberá ser asignado al accionante, luego de que se hayan verificado los requisitos para asegurar su efectiva utilización sin demoras, y sin establecerle al solicitante cargas que por su condición está en imposibilidad de asumir.

3. Se ORDENA al director de Fonvivienda que informe a la Corte Constitucional, por intermedio del despacho del magistrado ponente, sobre el cumplimiento de la orden impartida en el numeral anterior, en forma inmediata una vez sea asignado el subsidio en cuestión.

4. Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Corte Constitucional. Sentencia T-227 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero (...).

(2) Las tres expresiones fueron usadas en la Sentencia SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(3) Las tres expresiones fueron usadas en la Sentencia T-215 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(4) Sentencia T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(5) T-1346 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la Sentencia T-268 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se acogió la definición de desplazados que consagran los principios rectores del desplazamiento forzado interno.

(6) Los motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan “(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social”, así como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida. Por otra parte, en la Sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.

(7) Ver, entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.

(8) Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (...).

(9) Sentencia T-215 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(10) Sentencia T-098 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(11) Sentencia T-268 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(12) Sentencia T-669 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(13) Sentencia T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(14) Corte Constitucional, sentencias T-505 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-502 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-271 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-079 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara; SU-256 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-417 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; SU-480 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-488 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-328 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz; T-171 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-177 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-230 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-417 de 1999, M.P. (E) Martha Victoria Sáchica de Moncaleano; T-813 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-1003 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; T-066 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-136 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-185 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-1055 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-1166 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-1568 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.

(15) Corte Constitucional, Sentencia T-505 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(16) Corte Constitucional, Sentencia SU-256 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(17) Sentencia SU-256 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia, la Corte Constitucional protegió los derechos a la igualdad, a la dignidad y al trabajo de un mesero despedido de su trabajo debido a que padecía de sida, a pesar de que su situación de salud no le impedía cumplir con sus obligaciones laborales.

(18) Sentencia SU-256 de 1996, ya citada.

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