Sentencia T-93 de febrero 10 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Sentencia T-093 de 2006 

Ref.: expediente T-1243308

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño.

Reiteración de jurisprudencia

Acción de tutela instaurada por Víctor Manuel Díaz Parra contra La Alcaldía Municipal de Girardot (Cundinamarca).

Bogotá, D.C., febrero diez de dos mil seis.

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Girardot y el Juzgado Primero Civil del Circuito del mismo municipio, dentro de la acción de tutela instaurada por Víctor Manuel Díaz Parra contra la Alcaldía de Girardot (Cundinamarca).

I. Antecedentes

1. Hechos y acción de tutela interpuesta.

Víctor Manuel Díaz Parra actuando a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Girardot, por considerar vulnerado su derecho al debido proceso en tanto las resoluciones 164 de marzo 15 de 2005, Resolución de 13 de junio de 2005 y Resolución de 29 de julio de 2005, proferidas por la alcaldía dentro del proceso civil policivo de lanzamiento por ocupación de hecho en contra de Víctor Manuel Díaz Parra, Raúl Antonio Díaz Parra e indeterminados, desconocieron los términos y el procedimiento consagrados para este tipo de procesos.

Fundamentó su demanda en los siguientes hechos:

1. La señora Lilia Díaz Parra confirió poder al doctor José Ignacio Escobar Villamizar para que demandara en proceso civil policivo por ocupación de hecho a Víctor Manuel Díaz Parra y Raúl Antonio Díaz Parra e indeterminados, por predio que ocuparon en la manzana 32 casa 01, barrio El Diamante V etapa de la ciudad de Girardot.

2. La querella fue presentada por el doctor Escobar Villamizar, y fue inadmitida por medio de la providencia de la Alcaldía Municipal de Girardot el día 10 de noviembre de 2004, providencia que además concedió un término de cinco días para que se subsanara la demanda so pena de ser rechazada (Código Civil de Policía, arts. 474 y 475).

3. La providencia que ordenó subsanar, debió ser perentoriamente obedecida jurídicamente por el querellante. Dicha providencia debía ser notificada por estado, circunstancia que no ocurrió dentro del proceso, ya que sólo con fecha 14 de enero de 2005 se informa, que la demanda se subsanó el día 12 de enero de 2005, cuando se notificó de la providencia de inadmisión al apoderado demandante (demanda que había sido presentada en oct. 22/04). Lo anterior significa, que la Alcaldía de Girardot, para arreglar el entuerto recurrió a las vías de hecho y así enderezar la demanda promovida, excediendo desde luego los términos perentorios contenidos en la norma que habla de cinco días para subsanar. En consecuencia es evidente que la demanda debió ser rechazada de plano, y no rehabilitar el término caprichosamente.

4. Señaló igualmente la accionante, que en abierta incongruencia con el poder conferido, donde se advierte que se demandará a indeterminados, éstos no fueron emplazados y por lo tanto si existen, tampoco pudieron hacerse parte en el proceso, en otra clara demostración de la violación al debido proceso.

5. La parte demandada solicitó incidente de nulidad por violación de las normas citadas, ya que no se respetaron las reglas del debido proceso. Tal solicitud no mereció acogida en el despacho de la alcaldía municipal, y en consecuencia la petición fue rechazada por medio de la resolución de 13 de junio de 2005 en la cual se advierte que el proceso se hizo observando las normas policivas y se insiste en sostener la providencia de lanzamiento dictada por medio de la Resolución 164 de 15 de marzo de 2005. Contra esta resolución se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, pretensión que tampoco fue admitida por la Alcaldía Municipal de Girardot, y por medio de la resolución del 29 de julio del 2005 se negó el recurso de reposición y no se concedió el de apelación.

6. A la fecha de presentar la tutela, se encontraba vigente la Resolución 164 de marzo 15 de 2005, por medio de la cual se decreta el lanzamiento, la cual está a punto de causar un grave e inminente perjuicio, ya que la diligencia ha sido señalada para el 19 de septiembre de 2005 en las horas de la mañana.

7. Solicita en consecuencia se declare sin efecto la resolución que ordena el lanzamiento y se deje sin validez todo lo actuado en el proceso civil ordinario de policía promovido por Lilia Díaz Parra, contra Víctor Manuel Díaz Parra, Antonio Díaz Parra e indeterminados.

A la demanda se allegó copia del proceso de lanzamiento por ocupación y los escritos de intervención de la alcaldía.

2. Intervención de la entidad demandada.

La jefe de la oficina asesora jurídica de la alcaldía de Girardot (Cundinamarca) en oficio dirigido al Juez Segundo Civil Municipal de Girardot, solicitó desestimar las pretensiones del demandante, argumentó para ello que al proceso referido se le dio curso observando a cabalidad todas las garantías constitucionales de celeridad e imparcialidad que el caso amerita.

Sostuvo que no hay fundamento jurídico suficiente por parte del apoderado de la parte querellada para plantear la nulidad del proceso y en caso de que “casualmente existiera tendría que ser un hecho tan trascendental que de facto constituyera un vicio tan insondable que privara a una de las partes de la garantía constitucional”.

Anotó también que el tutelante no tuvo en cuenta al interponer la presente acción de tutela que en este tipo de procesos todo se resuelve en la diligencia de lanzamiento y por ende es allí donde se tramitan los recursos y demás pruebas que se pretenda hacer valer. Como quiera que el proceso aún se encuentra en la etapa de diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, no procede la acción de tutela interpuesta.

3. Decisiones judiciales objeto de revisión.

Conoció del presente caso en primera instancia el Juzgado Segundo Civil Municipal de Girardot (Cundinamarca), que en sentencia de septiembre 27 de 2005 negó la protección solicitada tras considerar que no existió violación al debido proceso en tanto todos los términos se cumplieron a cabalidad, y en cuanto a que no se ordenó el emplazamiento de los indeterminados, advirtió que en la demanda no aparece que éstos hayan sido demandados, incluso, una de las causales del auto inadmisorio fue que se determinara la otra persona que se demandaba.

Impugnada la anterior decisión, conoció el Juzgado Primero Civil del Circuito de Girardot, quien en providencia de 27 de octubre de 2005, revocó el fallo de primer grado y concedió la tutela impetrada. Sus razones fueron las siguientes:

El funcionario a quien corresponde dar trámite a la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho es el alcalde municipal, quien como primera autoridad de policía debe adelantar todo el proceso policivo hasta ejecutar la restitución y entrega de un inmueble al querellante si a ello hay lugar. En el presente caso, es dable sostener que el juez natural de la diligencia por ocupación de hecho era el alcalde y no el inspector de policía quien no podía ser comisionado para ello. Ante tal violación del debido proceso, la sentencia de segunda instancia, revoca la decisión del Juzgado Segundo Civil Municipal y ordena al alcalde municipal de Girardot proceda a tomar las medidas encaminadas a dejar sin efecto la actuación adelantada por la inspectora de policía.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso por la Sala de Selección.

2. Problema jurídico.

Se trata de determinar si se incurrió en violación al debido proceso en el trámite de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, promovida entre las partes involucradas en este proceso. Precisado ese punto, la Sala determinará si se revocan o no los fallos de tutela proferidos en el curso de las instancias.

3. El lanzamiento por ocupación de hecho, una diligencia administrativa que cumple funciones judiciales.

El proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, es un proceso a través del cual se pone fin a la ocupación arbitraria de un inmueble y se restituye su tenencia a favor del tenedor legítimo. No obstante adelantarse por funcionarios de policía, es un caso particular en el que autoridades administrativas cumplen funciones judiciales, ateniéndose a una legislación especial y en el que la sentencia que se profiere hace tránsito a cosa juzgada formal y no es cuestionable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Se trata de una instancia habilitada para restituir la tenencia de un inmueble, mas no para decidir las controversias suscitadas con ocasión de los derechos de dominio o posesión pues estas deben sortearse ante la jurisdicción ordinaria. De igual manera, se trata de una institución que tampoco debe confundirse con otras similares, como el amparo contra actos perturbadores de la posesión o mera tenencia, o el amparo contra la permanencia arbitraria en domicilio ajeno o la restitución de bienes de uso público.

El régimen especial del lanzamiento por ocupación de hecho está determinado por la Ley 57 de 1905, artículo 15, y por el Decreto 992 de 1930. En esas disposiciones se señala cuáles son las exigencias que debe cumplir el memorial petitorio del lanzamiento, el título y las pruebas que se deben aportar, se radica la competencia, se fija el término de prescripción y se precisan las decisiones que se pueden tomar: Abstenerse de ordenar el lanzamiento si no se demuestran los hechos planteados en la solicitud; orden de lanzamiento en caso de satisfacerse los presupuestos exigidos para ello o suspensión del lanzamiento, si en la diligencia se aporta prueba que justifique la ocupación.

Es claro que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, como actuación administrativa a través de la cual se cumple una función judicial de naturaleza civil, está también sometido al debido proceso y de allí por qué deba adelantarse con estricto respeto de las garantías consagradas a favor de quienes en él intervienen. Se trata así de un proceso de partes en el que una de ellas esgrime la pretensión de lanzamiento y la otra se opone a él aduciendo pruebas que legitimen su estadía en el inmueble de que se trata (1) . Esa tensión es resuelta por la autoridad de policía y debe hacerlo valorando los elementos de juicio aportados a la querella y aquellos recaudados durante la misma diligencia de lanzamiento; infiriendo si están o no satisfechas las exigencias sustanciales impuestas por la ley y emitiendo una decisión motivada, apegada al ordenamiento jurídico y consistente con las pruebas practicadas.

Ahora bien, si el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho es uno de aquellos supuestos en los que las autoridades administrativas cumplen funciones judiciales, a ellos les es aplicable la doctrina que esta corporación ha elaborado en torno a las vías de hecho. Es decir, aquellas actuaciones de las autoridades, en este caso de policía, que se sustraen a cualquier fundamento normativo, que conculcan derechos fundamentales y que no se pueden superar con el recurso a otros mecanismos de protección, pueden generar el amparo constitucional de los derechos vulnerados. Ello explica porqué esta corporación ha tutelado el derecho fundamental al debido proceso de querellados que fueron lanzados del inmueble que ocupaban en virtud de decisiones que de manera arbitraria desconocieron la existencia de pruebas que justificaban la ocupación y que imponían la suspensión del lanzamiento (sents. T-431/93, T-576/93 y T-203/94).

No obstante, para que en tales actuaciones haya lugar al amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso se deben examinar rigurosamente los presupuestos impuestos por la Constitución y la ley pues la acción de tutela no puede tomarse como un instrumento normativo idóneo para que el juez constitucional se inmiscuya en ámbitos de decisión ajenos a su competencia, ni como una instancia adicional ante la que es posible volver a plantear el debate suscitado en el curso de las instancias, ni mucho menos como un recurso adicional al servicio de quien perdió oportunidades de defensa en el proceso (sents. T-149/98 y T-324/02).

Para el caso que nos ocupa, en los procesos de lanzamiento por ocupación de hecho, la normatividad aplicable es la siguiente:

— Ley 57 de 1905, “sobre lanzamiento por ocupación de hecho”.

“ART. 15.—Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de policía ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca”.

— Decreto 992 de 1930, “Por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 57 de 1905”.

“ART. 1º—Toda persona a quien se le hubiere privado de hecho de la tenencia material de una finca, sin que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u orden de autoridad competente, podrá pedir por sí o por medio de apoderado debidamente constituido al respectivo alcalde municipal la protección consagrada en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905”.

“El artículo 474 del Código de Policía de Cundinamarca, si el memorial petitorio no fuere presentado con el lleno de los requisitos legales exigidos, el alcalde lo devolverá inmediatamente para que el interesado lo corrija o adicione, en el término de 5 días, so pena de rechazo”.

Con miras a la solución del problema jurídico suscitado, la Corte parte de los siguientes hechos procesalmente demostrados:

La querella instaurada por la señora Lilia Díaz Parra a través de procurador judicial ante la Alcaldía Municipal de Girardot, fue radicada el 22 de octubre de 2004 como aparece a folio 1 del cuaderno de copias. Fue recibida en la oficina jurídica el 25 de octubre de 2004 según constancia obrante en el mismo folio y la manifestación dada en la diligencia de inspección por la profesional universitaria, aduciendo que el auto inadmisorio se hizo con fecha 10 de noviembre de 2004, remitiéndolo con fecha 16 del mismo mes y año al jefe de la citada oficina para la firma.

El 18 de noviembre de 2004 se traslada el expediente al despacho del señor alcalde como puede observarse a folio 103, quien lo firma con la fecha registrada en el proveído, pero dicha providencia es remitida por el despacho de la alcaldía a la oficina jurídica el día 30 de diciembre de 2004 (fl. 104), quien en la misma fecha envía el proceso a la Secretaría de Gobierno para efectos de la notificación al personero municipal y la parte actora, allí se dice “Secretaría de Gobierno. Dic. 30/04 9:30 a.m. recibí de la oficina asesora jurídica el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho. Dte. Lilia Díaz Parra, Ddos. Víctor Manuel Díaz Parra y Raúl Antonio Díaz Parra, para notificar al señor personero y a la parte actora y su apoderado” (fls. 105 y 106).

El 31 de diciembre de 2004 es notificado personalmente el agente del Ministerio Público de la determinación y remitida por ese despacho a la Secretaría de Gobierno el 3 de enero de 2005 (fl. 107), quien notifica al querellante el 11 de enero de 2005 y, procede a subsanar los defectos señalados.

Ingresa nuevamente al despacho del alcalde el 15 de marzo de 2005 y en esta misma fecha se profiere la decisión de lanzamiento pedida, es decir, que la providencia del 10 de noviembre de 2004, tan sólo salió del despacho de la alcaldía el 30 de diciembre de ese año, pasando inicialmente a notificación del señor personero municipal, regresando de esta dependencia a la Secretaría de Gobierno el 3 de enero de 2005.

De lo expuesto es fácil advertir la dilación injustificada de los términos a seguir, pues de entrada es inexplicable que el proceso se demore al interior de la alcaldía casi tres meses antes de darle a la parte accionante la oportunidad de subsanar la demanda, lo que debía hacerse dentro de los siguientes 5 días a su presentación. Lo anterior contrasta con la doctrina sentada por esta corporación en torno a este tipo de procesos. En efecto, en relación con la querella policiva por ocupación de hecho, la Corte ha afirmado que la práctica de estos procesos supone celeridad e inmediatez, pues precisamente, la idea es evitar que la perturbación se prolongue. Al respecto, en Sentencia T-878 de 1999 se dijo:

“Según la normatividad aplicable a los procesos policivos y que se encuentra contenida en el Decreto 1355 de 1970, rigen los principios de economía procesal, celeridad e inmediatez, basados en la urgencia y necesidad de adoptar medidas oportunas y eficaces para proteger los derechos o intereses cuya protección se impetra.

Ahora bien, uno de los procesos de policía más efectivos es el del lanzamiento por ocupación de hecho, cuyo objetivo es evitar que se perturbe, o que se ponga fin a la perturbación, entre otras situaciones, de la posesión que alguien tenga sobre un bien, de modo que se restablezca y preserve la situación que existía al momento en que ocurrieron los hechos que la motivaron.

La actuación dentro del referido proceso debe ser lo más diligente posible para que la protección del derecho o del interés transgredido se satisfaga a la mayor brevedad; es por ello que se tramita en única instancia, con el fin de no retardar la expedición y efectividad de las medidas que tiendan a remediar la situación”.

Por tanto, esta Sala no comparte la tesis del juez de primera instancia que encontró ajustado a la ley todo el procedimiento policivo, pues como se dijo, hubo una considerable demora en el trámite de todo el proceso, y las razones no aparecieron justificadas por la demandada, lo que conlleva a que sea procedente la acción de tutela, al existir vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

Es claro que la Constitución en su artículo 29, y la jurisprudencia de esta corporación (sents. T-490/93; 604/95, T-668/96, T-084/98, T-450/98, T-473/2000, entre otras) han reconocido que en las actuaciones de los funcionarios encargados de administrar justicia, debe primar el principio de celeridad procesal. Por ello, cuando quien tiene la potestad de administrar justicia se excede injustificadamente en el término señalado por la ley de procedimiento para adoptar una decisión judicial, incumple los deberes que le son propios, conculca el derecho fundamental mencionado, y ocasiona perjuicios a la parte afectada con la dilación inmotivada.

Lo anterior bastaría para conceder el amparo deprecado si no fuera porque el fallador de segunda instancia, concede la tutela por una razón de la cual la Corte se aparta. Efectivamente, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Girardot sostiene que la inspectora de policía no tenía competencia para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho y por ende declara la nulidad de todo lo actuado para que el asunto regrese a la alcaldía y sea el alcalde quien realice la diligencia.

Las razones por las cuales la Corte no se aviene a tal conclusión son las siguientes:

— Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la Sentencia T-705 de 1998 (providencia anterior a la L. 489/98 sobre delegaciones en cabeza de las autoridades administrativas) al tenor del artículo 320, literal d, del Código de régimen municipal los inspectores de policía tendrán las funciones que les delegue el alcalde, no siendo posible que en virtud de esa norma el alcalde esté facultado para delegarles sus funciones a los inspectores sin restricción alguna. En el caso fallado en esa ocasión, el alcalde de Facatativá delegó en la inspectora de policía “la facultad de conocer, tramitar y fallar la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho”.

— En el presente caso, es claro que la orden de lanzamiento la hizo personalmente el alcalde, quien únicamente comisionó a la inspectora de policía para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento. Así se lee en la Resolución 164 de marzo 15 de 2005, por la cual se autoriza un lanzamiento por ocupación de hecho cuando se dice que el alcalde de Girardot en uso de sus atribuciones legales, y en especial las conferidas por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930 resuelve decretar el lanzamiento de la señora Gilma Pérez y demás personas indeterminadas y comisiona a la inspección municipal de policía de Girardot, la práctica de la diligencia de lanzamiento, por ocupación de hecho.

— Igualmente debe tenerse en cuenta el contenido del artículo 9º de la Ley 489 de 1988 a cuyo tenor “las autoridades administrativas en virtud de lo dispuesto en la Constitución y la ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias”.

Por lo tanto, en el presente caso, bien podía el alcalde comisionar a la inspectora de policía para la práctica de la diligencia de lanzamiento, y por ello esta decisión apuntará a revocar el fallo de primer grado en tanto negó la tutela presentada, y confirmará la sentencia de segunda instancia que concedió la tutela, pero aclarando respecto de ella, que debe permanecer en firme la decisión adoptada por el alcalde municipal al comisionar a la inspectora de policía.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida el 27 de octubre de 2005 por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Girardot en cuanto negó la tutela interpuesta. CONFIRMAR la decisión del Juzgado Primero Civil del Circuito del Girardot, aclarando que permanezca en firme la decisión adoptada por el alcalde municipal al comisionar a la inspectora de policía para la diligencia de lanzamiento.

Por secretaría general líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto-Ley 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) SU-085 de 2003.

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