Sentencia T-932 de noviembre 9 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

Ref.: Expedientes T-3431721 y T-3546204 (acumulados)

Magistrada Ponente:

Dra. María Victoria Calle Correa

Acciones de tutela instauradas por Diana Carolina Fuentes Duran y Sindy Juliana Bedoya Patiño contra el Consejo Superior de la Judicatura —Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia—.

Bogotá, D.C., nueve de noviembre de dos mil doce.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de los fallos proferidos en el Expediente T-3431721, en primera instancia, por el Tribunal Superior de Valledupar —Sala Penal— el treinta (30) de enero de dos mil doce (2012) y, en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia —Sala de Casación Penal— el veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012), y en el Expediente T-3546204, en primera instancia, por el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia —Sala Jurisdiccional Disciplinaria— el veinticuatro (24) de abril de dos mil doce (2012) y, en segunda instancia, por el Consejo Superior de la Judicatura —Sala Jurisdiccional Disciplinaria— el seis (6) de junio de dos mil doce (2012), dentro de los procesos de tutela iniciados por Diana Carolina Fuentes Duran y Sindy Juliana Bedoya Patiño contra el Consejo Superior de la Judicatura —Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia—(1).

La Sala de Selección Siete de la Corte, en Auto del veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012) dispuso acumular el Expediente T-3546204 al Expediente T-3431721 por presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una sola sentencia si así lo consideraba la Sala de Revisión.

Para esta Sala de Revisión procede la acumulación decretada por la Sala de Selección, por existir identidad en los hechos que motivan las dos acciones, y en razón a ello se pronunciará un solo fallo para decidirlos. Considerando la similitud de los hechos y las instancias judiciales, la Sala procederá a exponer de manera resumida los antecedentes y las decisiones judiciales correspondientes a cada proceso.

I. Antecedentes del Expediente T-3431721

1. Hechos.

1.1. La accionante, Diana Carolina Fuentes Durán, es estudiante de derecho de la Universidad Popular del Cesar y culminó su plan de estudios en el primer semestre del año 2010(2).

1.2. El 6 de septiembre de 2010, como parte del cumplimiento de los requisitos para obtener el grado como abogada, la peticionaria inició la práctica jurídica. Fue posesionada para ese efecto mediante Resolución 272 de de 2010 emanada de la Personería Municipal de Valledupar como asesora jurídica ad honorem, desempeñando dicho cargo por el término de 9 meses y con una intensidad horaria de 8 horas diarias(3).

1.3. El 6 de junio de 2011 la actora culminó la práctica jurídica desarrollada en la Personería Municipal de Valledupar, entidad que certificó dicho vínculo(4).

1.4 El 12 de octubre de 2011 la accionante radicó ante el Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar una solicitud para obtener el reconocimiento de la práctica jurídica y de esta manera optar por el título de abogada.

1.5. El 28 de octubre de 2011, mediante Resolución 4536, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura negó el reconocimiento de la práctica jurídica realizada por Diana Carolina Fuentes, aduciendo que tales prácticas jurídicas ad honorem solo se pueden realizar en las entidades previamente autorizadas por la ley, dentro de las cuales no se encuentran las personerías municipales.

1.6. El 9 de noviembre de 2011 la actora interpuso recurso de reposición contra la Resolución 4536 del 28 de octubre de 2011 proferida por la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, argumentando que la ley autorizaba la prestación del servicio de auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación y en la Defensoría del Pueblo, por lo que por analogía se podría aplicar esta disposición a las personerías municipales, ya que estas entidades se encuentran vinculadas a la Procuraduría General de la Nación y ejercían funciones del Ministerio Público.

1.7. Mediante Resolución 5760 del 23 de diciembre de 2011 la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura confirmó la Resolución 4536 del 28 de octubre de 2011 mediante la cual se negó el reconocimiento de la práctica jurídica de la peticionaria, insistiendo en que la ley no contempla cargos ad honorem en las personerías municipales para realizar la práctica jurídica.

1.8. El 16 de enero de 2012 la accionante interpuso la acción objeto de estudio, mediante la cual solicita se tutelen sus derechos fundamentales a la educación, igualdad y libre desarrollo de la personalidad, y en consecuencia se ordene a la entidad accionada realizar los trámites necesarios para aprobar la práctica jurídica realizada en la Personería Municipal de Valledupar. La peticionaria aduce que la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura no tiene en cuenta que las personerías municipales ejercen funciones del Ministerio Público y están bajo la dirección de la Procuraduría General de la Nación, entidad que sí avala la ley para realizar la práctica jurídica ad honorem.

2. Respuesta de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura.

La Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, a través de su director, se opuso a las pretensiones de la accionante. Indicó que la señora Fuentes Duran desempeñó un cargo ad honorem en la Personería Municipal de Valledupar, entidad que no se encuentra incluida dentro de aquellas en las que los estudiantes de derecho pueden realizar la práctica jurídica. “Lo anterior teniendo en cuenta que la Ley 878 de 2004 reguló la judicatura ad honores exclusivamente para la Procuraduría General de la Nación y el Congreso de la República y la Ley 1322 de 2009 autorizó la judicatura en la rama ejecutiva, significando lo anterior que la personería municipal no hace parte de la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación ni de la rama ejecutiva razón por la cual no es aplicable esta normatividad para el ejercicio de la judicatura bajo la modalidad de ad honorem en la Personería Municipal de Valledupar”.

3. Decisión del juez de tutela de primera instancia.

El treinta (30) de enero de dos mil doce (2012), el Tribunal Superior de Valledupar —Sala Penal— concedió el amparo al derecho fundamental a la educación de la accionante, Diana Carolina Fuentes Duran. En el fallo se dijo que la interpretación realizada por la entidad demandada sobre las normas que regulan las prácticas jurídicas era restrictiva, toda vez que las personerías municipales realizaban sus funciones bajo la dirección de la Procuraduría General de la Nación, entidad que está avalada para recibir practicantes de derecho ad honorem. Agregó que las personerías municipales estaban habilitadas para que en ellas efectúen las prácticas jurídicas los estudiantes de derecho, solo que de acuerdo a la ley estas debían ser remuneradas, pero “a la luz de la lógica nada impide que puedan ser ad honorem, pues sustancialmente en nada deslegitima la labor del egresado”. En consecuencia, se ordenó a la accionada expedir el correspondiente acto administrativo de reconocimiento de la práctica jurídica de la actora.

4. Impugnación.

La entidad accionada impugnó la sentencia de tutela de primera instancia bajo los mismos argumentos expuestos en la contestación de la acción de tutela.

5. Decisión del juez de tutela de segunda instancia.

El veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012), la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia revocó la sentencia de primera instancia, y en consecuencia, negó el amparo a los derechos fundamentales invocados por la peticionaria y resolvió dejar sin efectos los actos administrativos adoptados en cumplimiento del fallo revocado. Se sostuvo en tal revocatoria que la actora tiene otros medios de defensa judicial, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que la acción de tutela resulta improcedente y se indicó que no se aprecia la presencia de un perjuicio irremediable.

II. Antecedentes del Expediente T-3546204

1. Hechos.

1.1. La accionante, Sindy Juliana Bedoya Patiño, es estudiante de derecho de la Universidad Católica de Oriente y culminó su plan de estudios en el segundo semestre del año 2010(5).

1.2. El 21 de enero de 2011 el Personero Municipal de La Ceja del Tambo, Antioquia, remitió carta al decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Oriente en la que solicitaba se autorizara a la joven Bedoya Patiño a realizar la judicatura ad honorem en dicha entidad.

1.3. El 24 de enero de 2011, como parte del cumplimiento de los requisitos para obtener el grado como abogada, la peticionaria inició la práctica jurídica en la Personería Municipal de La Ceja del Tambo. Por lo tanto, fue posesionada mediante Resolución del 24 de enero de 2011 emanada de dicha entidad, desempeñando el cargo de asesora jurídica ad honorem por el término de 9 meses con una intensidad horaria de 8 horas diarias.

1.4. El 24 de octubre de 2011 la actora culminó la práctica jurídica desarrollada en la Personería Municipal de La Ceja del Tambo, Antioquia, entidad que certificó tal hecho.

1.5. En noviembre de 2011 la accionante radicó ante el Consejo Superior de la Judicatura —Sala Administrativa— una solicitud para obtener el reconocimiento de la práctica jurídica y de esta manera optar por el título de abogada.

1.6. El 30 de noviembre de 2011, mediante Resolución 5339, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura negó el reconocimiento de la práctica jurídica realizada por Sindy Juliana Bedoya Patiño, aduciendo que las prácticas jurídicas ad honorem solo se pueden realizar en las entidades previamente autorizadas por la ley, dentro de las cuales no se encuentran las personerías municipales(6).

1.7. El 6 de marzo de 2012 la actora interpuso acción de tutela mediante la cual solicita se tutelen sus derechos fundamentales a la educación, a la igualdad, al trabajo y al libre desarrollo de la personalidad, y en consecuencia se ordene a la accionada reconocer la práctica jurídica realizada en la Personería Municipal de La Ceja del Tambo. La peticionaria indica que la decisión acusada entorpece su proyecto de vida al no poder obtener el título de abogada. Agrega que la entidad accionada no tuvo en cuenta que la Ley 878 de 2004 y la Ley 24 de 1993 avalan la práctica jurídica ad honorem de los estudiantes de derecho en la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, por lo que al cumplir las personerías municipales funciones similares a las realizadas por las anteriores entidades, se debería permitir realizar dichas prácticas jurídicas en esta última.

2. Respuesta de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura.

La Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, a través de su director, se opuso a las pretensiones de la accionante. Indicó que la señora Bedoya Patiño desempeñó un cargo ad honorem en la Personería Municipal de La Ceja del Tambo, Antioquia, entidad que no se encuentra incluida dentro de aquellas en las que los estudiantes de derecho pueden realizar la práctica jurídica. Sobre la afirmación de la actora en el sentido de equiparar las prácticas jurídicas que se realizan en las personerías municipales con las desarrolladas en la Procuraduría General de la Nación, señaló que “debe tenerse en cuenta que si bien los personeros han sido concebidos para que velen por el cumplimiento y respeto de las garantías y derechos fundamentales y humanos de las personal (sic), al igual que la Procuraduría General de la Nación, ello no indica que sean dependientes de esta, ni orgánica, ni jerárquicamente, tal como lo señaló la Corte Constitucional en Sentencia C-1067 de 2001”. Finalmente, indicó que si el personero municipal de La Ceja del Tambo ha realizado nombramientos en calidad de ad honorem sin estar autorizado por la ley, podría estar incurriendo en una falta disciplinaria.

3. Decisión del juez de tutela de primera instancia.

El veinticuatro (24) de abril de dos mil doce (2012), el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia —Sala Jurisdiccional Disciplinaria— negó el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, Sindy Juliana Bedoya Patiño. El juez de primera instancia señaló que la actora no interpuso recurso de reposición contra la resolución acusada, ni tampoco ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que la acción de tutela resultaba improcedente al no haberse utilizado los mecanismos ordinarios de defensa.

4. Impugnación.

La peticionaria impugnó la sentencia de tutela de primera instancia y reiteró los mismos argumentos expuestos en la acción de tutela. Así mismo, precisó que el recurso de reposición no está instituido para la protección de los derechos fundamentales, razón por la cual no lo interpuso, ya que habría obtenido el mismo resultado, esto es, la negación del aval a la práctica jurídica.

5. Decisión del juez de tutela de segunda instancia.

El seis (06) de junio de dos mil doce (2012), el Consejo Superior de la Judicatura —Sala Jurisdiccional Disciplinaria— confirmó la sentencia del juez de tutela de primera instancia, y en consecuencia negó el amparo a los derechos fundamentales invocados por la peticionaria. El juez de tutela de segunda instancia adujo que dado que lo pretendido en la acción de tutela era dejar sin efectos un acto administrativo, se debía acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que al existir otros mecanismos judiciales de defensa, la tutela resultaba improcedente.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Sala es competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

2. Planteamiento del caso y problema jurídico.

Las peticionarias, en los trámites acumulados, solicitan el reconocimiento de las prácticas jurídicas que realizaron en las personerías municipales de Valledupar y La Ceja del Tambo (Antioquia) para acreditar el cumplimiento del requisito de judicatura, necesario para recibir el título de abogadas. Explican que las personerías municipales hacen parte del Ministerio Público, y recalcan que durante el tiempo en el que se desempeñaron como ad honorem de las respectivas personerías ejercieron funciones similares a las que se realizan en la Procuraduría General de la Nación, entidad legalmente habilitada para la realización de la judicatura por parte de los estudiantes de derecho, de manera que solicitan la aplicación analógica de esa regla a la labor que llevaron a cabo en las personerías correspondientes.

La parte accionada señaló que los lugares en los que pueden válidamente realizarse prácticas como la judicatura se encuentran definidos legalmente, razón por la cual no pueden homologarse las actividades llevadas a cabo en otras instituciones. Los jueces de instancia negaron el amparo, considerando que las accionantes disponen de otros medios de defensa judicial, principalmente, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para plantear la controversia jurídica que pretenden abordar en sede constitucional.

En ese marco, corresponde a la Sala Primera de Revisión resolver el siguiente problema jurídico:

¿Vulneró la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura el derecho a la educación de las accionantes (Diana Carolina Fuentes Duran y Sindy Juliana Bedoya Patiño) al negar el reconocimiento de las prácticas jurídicas realizadas por ellas en las personerías municipales de Valledupar y La Ceja del Tambo, bajo el argumento de que la ley no autorizaba las prácticas jurídicas ad honorem de los estudiantes de derecho en dichas entidades, a pesar de que las personerías municipales hacen parte del Ministerio Público y ejercen algunas funciones similares a las que desempeña la Procuraduría General de la Nación, entidad que si se encuentran avalada por la ley para que en ella se realicen prácticas jurídicas ad honorem?

Para resolver el problema planteado en este trámite, la Sala se pronunciará sobre: (i) la procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos; (ii) la exigibilidad de especiales requisitos de grado para obtener un título de idoneidad y ejercer profesiones que involucran un riesgo social y la exigencia de la práctica jurídica como requisito para acceder al título de abogado, (iii) la naturaleza y funciones de las personerías municipales, y (iv) el análisis del caso concreto.

3. Procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos.

3.1. El artículo 86 de la Constitución Política consagra que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En desarrollo de este precepto, la Corte ha establecido reiteradamente que cuando se utiliza la acción de tutela como mecanismo transitorio, su procedencia está condicionada a la amenaza de un perjuicio irremediable, el cual ha sido caracterizado por la Corte en los siguientes términos:

“[e]n primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas estas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”(7).

3.2. Adicionalmente, es importante indicar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado como condición necesaria para establecer la procedencia de la acción de tutela, que el perjuicio irremediable se encuentre acreditado en el expediente, así sea en forma sumaria. No obstante, la corporación ha aclarado que el accionante puede cumplir con esta carga, mencionando al menos los hechos que le permitan al juez deducir la existencia de un perjuicio irremediable, en consideración a la jerarquía de los derechos cuyo amparo se solicita mediante la acción de tutela y a la naturaleza informal de este mecanismo de defensa judicial. Específicamente ha dicho la Corte:

“No obstante, aunque la prueba del perjuicio irremediable es requisito de la procedencia de la tutela, la Corte ha sostenido que la misma no está sometida a rigurosas formalidades. Atendiendo a la naturaleza informal y pública de la acción de tutela, así como a la jerarquía de los derechos cuya protección se solicita, la prueba del perjuicio irremediable puede ser inferida de las piezas procesales. Así pues, al afectado no le basta con afirmar que su derecho fundamental se enfrenta a un perjuicio irremediable, pero es indispensable que, atendiendo a sus condiciones personales, explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión”(8).

3.3. Ahora bien, en el presente caso las acciones de tutela se dirigen contra sendos actos administrativos, esto es, las resoluciones proferidas por la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura mediante las cuales se negó el reconocimiento de las prácticas jurídicas realizadas por las peticionarias. Por lo tanto, existen otros medios judiciales de defensa para atacar dichos actos administrativos, como lo sería la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. En consecuencia, es preciso analizar la procedibilidad de las acciones de tutela que estudia la Corte en las cuales se pretenden dejar sin efectos los actos administrativos mencionados.

3.4. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que cuando se trata de objetar actos administrativos, en principio se debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la acción de tutela, salvo que el juez determine que tales mecanismos no proporcionan una eficaz y pronta protección a los derechos que se pretenden salvaguardar o se esté ante la posibilidad que se configure un perjuicio irremediable,(9) pero en todo caso las acciones judiciales contencioso administrativas no pueden haber caducado al momento de interponerse la acción de tutela(10).

Así entonces, en aras de proteger el derecho al debido proceso administrativo, esta Corporación ha precisado que en los eventos en que se evidencie que (i) la actuación administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial los postulados que integran el derecho al debido proceso; y (ii) los mecanismos judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan idóneos en el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia de un perjuicio irremediable; la acción de tutela es procedente de manera definitiva en el primer caso, o como mecanismo transitorio en el segundo, en aras de contrarrestar los efectos inconstitucionales del acto administrativo(11).

3.5. Para analizar la idoneidad de los mecanismos judiciales ordinarios, la Corte ha estimado que es preciso tener en cuenta (i) el objeto del proceso judicial que se considera desplaza a la acción de tutela, y (ii) el resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales. Sobre el particular, en Sentencia T-892A de 2006,(12) al analizar la procedencia de una acción de tutela que buscaba, al igual que en el presente caso, dejar sin efectos una resolución del Consejo Superior de la Judicatura mediante la cual se había negado el reconocimiento de la práctica jurídica realizada por el accionante, señaló la Sala Octava de Revisión de esta corporación que el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no consiste en proteger oportuna y eficazmente los derechos fundamentales, sino preservar la legalidad de los actos administrativos y restablecer los derechos conculcados a los administrados, por lo que concluyó:

“En particular para el caso que se estudia, la prolongación en el tiempo de un obstáculo como el que se le ocasiona al accionante para obtener el título de abogado, luego de haber cursado 5 años universitarios y haber prestado un año de judicatura, puede tener repercusiones graves en relación con el derecho a la educación, en tanto este constituye presupuesto básico para el efectivo ejercicio de otros derechos fundamentales tales como la igualdad en el ámbito educativo, la escogencia de profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad”(13).

3.6. En los casos analizados, en primer lugar tenemos que las dos acciones de tutela objeto de la presente sentencia se interpusieron antes de que caducara el mecanismo ordinario de defensa judicial, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que de acuerdo al artículo 136 del Decreto 1º de 1984, caducan al cabo de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto. En efecto, la resolución que negó la práctica jurídica de la señora Bedoya Patiño fue proferida el 30 de noviembre de 2011 y la acción de tutela fue interpuesta el 6 de marzo de 2012, mientras que la resolución que negó la práctica jurídica de la señora Fuentes Duran se emitió el 23 de diciembre de 2011 y la acción de tutela se interpuso el 16 de enero de 2012.

Ahora bien, las peticionarias culminaron los estudios de los respectivos programas de derecho que cursaron en la Universidad Popular del Cesar y en la Universidad Católica de Oriente, restándoles solo la aprobación de la práctica jurídica para optar por el título de abogadas. Esta circunstancia ha truncado los proyectos de vida de las accionantes, quienes al no poder obtener el título que las acredita como profesionales del derecho no han podido conseguir un empleo, situación que ha repercutido negativamente en su derecho fundamental al trabajo. En efecto, esta corporación ha señalado que el derecho a la educación constituye un presupuesto básico para la efectividad de otros derechos, principios y valores constitucionalmente reconocidos, tales como la escogencia de una profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad o el trabajo(14).

Así entonces, resulta imperioso que se proteja con prontitud los derechos fundamentales de las accionantes, a fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable, dado que la no obtención del título que las acredita como abogadas, a pesar de haber cumplido todos los requisitos para ello, incide negativamente no solo en el derecho a la educación sino también en el derecho al trabajo.

Con base en todo lo anterior, al evaluar el otro medio de defensa judicial que tienen las peticionarias, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esta Sala estima que este mecanismo ante la jurisdicción contencioso administrativa retarda la protección de los derechos fundamentales, pues no es lo suficientemente rápido y efectivo para garantizar la reparación de las supuestas vulneraciones a los derechos fundamentales que alegan las actoras. Por lo tanto, en estos casos, la prolongación del procedimiento contencioso administrativo afectaría desproporcionadamente el goce efectivo de los derechos fundamentales a la educación y al trabajo, presuntamente vulnerados por la entidad accionada, al prolongar en el tiempo una traba que les impide a las peticionarias obtener el título de abogadas, después de haber cumplido los demás requisitos exigidos para graduarse profesionalmente.

Por ende, si bien la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo ordinario de defensa que tienen al alcance las actoras, en este caso no resulta idóneo y efectivo para proteger sus derechos fundamentales, teniendo en cuenta que requieren de una medida oportuna que garantice su derecho a la educación, para así evitar la configuración de un perjuicio irremediable ante la prolongación indefinida en el tiempo de la obtención de su título como abogadas, lo que, como se dijo, incide en el ejercicio de otros derechos fundamentales como el trabajo.

3.7. Por otra parte, esta Sala observa que contra la Resolución 4536 de 2011, la peticionaria Diana Carolina Fuentes Duran interpuso recurso de reposición que fue desestimado por la entidad accionada, mientras que contra la Resolución 5339 de 2011, la accionante Sindy Juliana Bedoya Patiño no interpuso el mencionado recurso. Así entonces, debe determinarse también si la acción de tutela interpuesta por la señora Bedoya Patiño resulta procedente a pesar de haberse omitido la interposición del recurso de reposición que procedía contra el acto administrativo acusado, pues fue este uno de los argumentos expuestos por los jueces de tutela de instancia para declarar la improcedencia de la tutela.

Al respecto es pertinente señalar que el Código Contencioso Administrativo en su artículo 51,(15) al referirse a los recursos de la vía gubernativa, aclara que no es obligatorio presentar el recurso de reposición contra el acto administrativo que se estima violatorio de los derechos del administrado para agotar la vía gubernativa, salvo que proceda el recurso de apelación en subsidio del de reposición, y el artículo 63(16) del mismo estatuto indica que se agota la vía gubernativa cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja. Por lo tanto, teniendo en cuenta que contra las resoluciones acusadas solo procedía el recurso de reposición, pues como se estableció en la parte resolutiva de las mismas, contra los actos proferidos por la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura no procede el recurso de apelación, esta Sala concluye que en el presente caso si se agotó la vía gubernativa, teniendo en cuenta que el acto administrativo quedó en firme al no haber presentado la accionante el único recurso que cabía contra la resolución, el de reposición.

3.8. A continuación, la Sala presentará algunas consideraciones sobre la constitucionalidad de la exigencia de condiciones académicas especiales para la obtención de un título de abogado, desde la jurisprudencia constitucional, y efectuará una breve reseña sobre el sentido y naturaleza de la práctica jurídica o judicatura que deben adelantar los estudiantes de derecho.

4. Jurisprudencia constitucional sobre la exigibilidad de especiales requisitos de grado para obtener un título de idoneidad y ejercer profesiones que involucran un riesgo social. La exigencia de la práctica jurídica como requisito para acceder al título de abogado.

4.1. La Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la educación es un derecho fundamental, no solo en lo que se refiere a los niños, según lo expresa el artículo 44 de la carta Política, sino también en la formación de los adultos, puesto que es inherente y esencial al ser humano, una actividad dignificadora de la persona humana y un medio a través del cual se garantiza el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y los demás bienes y valores de la cultura(17).

Esta corporación ha desarrollado una amplia jurisprudencia sobre el derecho a la educación en la que ha establecido las siguientes características principales del mismo: (i) es objeto de protección especial del Estado, por lo que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para obtener la protección del mismo; (ii) es presupuesto básico de la efectividad de otros derechos fundamentales, como el derecho a la libertad de escoger profesión u oficio; (iii) es uno de los fines esenciales del Estado social de derecho; (iv) su núcleo esencial está comprendido por la potestad de sus titulares de reclamar el acceso y la permanencia en el sistema educativo o a uno que permita una adecuada formación; (v) se trata de un derecho deber que genera obligaciones reciprocas entre todos los actores del proceso educativo(18).

4.2. Ahora bien, de acuerdo al artículo 24 de la Ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, el título es el reconocimiento expreso de carácter académico, otorgado a una persona natural, a la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado en una institución de educación superior, y se hace constar en un diploma.

4.3. El derecho a recibir un título hace parte entonces del contenido protegido del derecho fundamental a la educación(19). Sin embargo, ese derecho solo es exigible si el estudiante acredita el cumplimiento de todos los requisitos académicos para su obtención, dado el carácter de derecho y deber que ostenta la educación. En ese escenario, la corporación ha abordado en un amplio conjunto de pronunciamientos, un análisis sobre la constitucionalidad de determinadas exigencias para alcanzar un título de idoneidad(20).

Así, en primer término, la corporación ha señalado que el legislador cuenta con la potestad de determinar las carreras en las que resulta exigible la presentación de un título de idoneidad para el ejercicio profesional. Esa decisión obedece a un análisis sobre las implicaciones sociales y constitucionales que conlleva el desempeño de determinadas actividades. En ese sentido, la exigencia del título constituye, frente a determinadas profesiones, una restricción constitucionalmente legítima o permitida al ejercicio del derecho a escoger profesión u oficio, siempre que el legislador identifique razonablemente, y en discusión democrática, las carreras en las cuales esa condición resulta necesaria.

De igual manera, la Corte ha indicado que en relación con las profesiones cuyo desempeño comporta serios riesgos sociales, tanto el legislador como las universidades en el marco de la autonomía que la Constitución les reconoce, pueden imponer requisitos más estrictos para acceder al grado. Esos requisitos, evidentemente, deben guiarse por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, de manera que no pueden convertirse en obstáculos insalvables y carentes de sentido constitucional para la culminación de un plan de estudios, tomando en cuenta no solo la importancia del derecho a la educación individualmente considerado, sino también la incidencia que proyecta en el grado de eficacia de otros derechos, como el trabajo y el mínimo vital.

4.4. En desarrollo de esos elementos normativos, tanto el legislador como las instituciones de educación superior han decidido condicionar el acceso al título de abogado y el ulterior ejercicio de la abogacía al cumplimiento de especiales requisitos de grado, asociados a la prestación de un servicio social mediante la consulta jurídica orientada a la población más vulnerable (consultorio jurídico), el desarrollo de prácticas jurídicas en determinadas instituciones públicas (judicatura), y la presentación de exámenes con pretensión de evaluar integralmente los conocimientos adquiridos en la carrera (exámenes preparatorios).

4.4. En relación con la judicatura, el artículo 2º de la Ley 552 de 1999,(21) “Por la cual se deroga el título I de la parte quinta de la Ley 446 de 1998”, estipula que los estudiantes que hayan terminado las materias del pensum académico pueden elegir entre la elaboración de una monografía o la realización de la práctica jurídica, conocida como judicatura, para obtener el título de abogado.

Esta Corte ha precisado que la validez constitucional de la práctica jurídica radica en la “existencia de una relación inescindible entre el desempeño idóneo del abogado y la posibilidad de acceder a prácticas jurídicas que sirvan de escenario para la aplicación de los conocimientos adquiridos en las distintas asignaturas que integran el pensum correspondiente, a través del ejercicio de cargos o actividades que impliquen el desarrollo de tareas propias de la disciplina del derecho”(22).

El ordenamiento jurídico prevé varias alternativas para realizar la práctica jurídica, ya sea de forma remunerada o ad honorem. El artículo 23 del Decreto 3200 de 1979 establece los cargos para realizar la práctica remunerada en distintas instituciones de la rama judicial, ejecutiva, del sector privado sometidas a la inspección y vigilancia de las Superintendencias, o como monitor de los consultorios jurídicos de las universidades. A su turno, el artículo 31 del Decreto 196 de 1971 autoriza el litigio de los estudiantes de derecho durante dos años para acreditar la práctica jurídica.

Igualmente, existen diversas disposiciones que permiten ejercer la práctica jurídica sin remuneración alguna, esto es, ad honorem, como son (i) auxiliar judicial en organismos de la rama judicial, las fiscalías delegadas y la justicia penal militar, según lo regula el Decreto 1862 de 1989; (ii) auxiliar del defensor de familia, adscrito al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, conforme lo dispuesto en los artículos 55 y siguientes de la Ley 23 de 1991; (iii) defensor público de la Defensoría del Pueblo, práctica regulada en los artículos 21 y 22 de la Ley 24 de 1992; (iv) auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación y en el Congreso de la República, cargos autorizados por la Ley 878 de 2004; (v) auxiliar ad honorem en las ligas y asociaciones de consumidores y usuarios; al igual que como abogado o asesor jurídico de entidad sometida a inspección, vigilancia y control de cualquiera de las superintendencias establecidas en el país, según lo regula la Ley 1086 de 2006(23); (vi) asistente jurídico del director de centros de reclusión, de acuerdo al artículo 11 del Decreto 2636 de 2004; y (vii) auxiliar ad honorem para desarrollar labores jurídico administrativas en la Dirección del Sistema Nacional de Defensoría Pública y en las Defensorías del Pueblo regionales y seccionales, según lo establece la Ley 941 de 2005.

De lo expuesto se desprende que la Judicatura es un requisito de grado especial, exigido a los estudiantes de derecho, en atención al riesgo social que indudablemente se halla ligado al ejercicio de esta profesión, y que parte de considerar su innegable incidencia en la satisfacción de la solidaridad social y en la eficacia de los derechos constitucionales(24).

En esa dirección, esta corporación ha sostenido, al observar los fines constitucionales asociados a la judicatura, que esta práctica permite al estudiante adquirir experiencia laboral, además de conocimientos jurídicos que lo ayudarán en el posterior ejercicio de su profesión. Así mismo, ha resaltado que la práctica jurídica en la calidad de ad honorem cumple una labor social inherente a la profesión de abogado, que se armoniza con el principio de solidaridad que establece la Constitución Política y con los deberes de colaboración que se predican de la persona y del ciudadano en torno al buen funcionamiento de la administración de justicia(25).

4.6. Dado que en el presente caso las accionantes realizaron su práctica jurídica en las personerías municipales de Valledupar y La Ceja del Tambo, es preciso que esta Sala analice la naturaleza y funciones de las personerías municipales para constatar si en efecto, como argumentan, dichas entidades cumplen funciones similares a las de la Procuraduría General de la Nación.

5. Naturaleza y funciones de las personerías municipales.

5.1. De acuerdo al artículo 118 de la Constitución Política,(26) las personerías municipales hacen parte del Ministerio Público, el cual se encuentra bajo la dirección del Procurador General de la Nación(27). Así mismo, de conformidad con la Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, los personeros municipales están encargados de la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de quienes desempeñan labores públicas, entre otras funciones(28). Igualmente, el artículo 178(29) del estatuto en mención que establece las funciones de los personeros, precisa que estas serán ejercidas bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación.

5.2. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, debido a las diferentes entidades que conforman el Ministerio Público, esta no es una institución única, orgánica y funcionalmente homogénea, pues la variedad de las funciones que le han sido encomendadas están asignadas a los órganos institucionales y personales que se determinan en el artículo 118 constitucional(30). Ahora bien, en cuanto a los personeros municipales, en Sentencia C-223 de 1995(31) se explicó que, si bien no puede considerárseles como agentes del Ministerio Público en sentido estricto, ya que no pertenecen orgánicamente a la Procuraduría General de la Nación, son funcionarios del orden municipal que “se encuentra[n] sujeto[s] a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo, como se deduce de las siguientes funciones que le asigna el artículo 178 de la Ley 136 de 1994 (...)”(32).

5.3. Puede colegirse entonces que los personeros municipales ejercen funciones propias del Ministerio Público, cuya dirección corresponde al Procurador General de la Nación, por lo que si bien no pertenecen a la planta de personal de la Procuraduría, sus labores se desarrollan de manera articulada tanto funcional como técnicamente con esta entidad.

6. Caso concreto.

6.1. Las accionantes solicitan se dejen sin efectos las resoluciones proferidas por la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura mediante las cuales se negó el reconocimiento de las prácticas jurídicas por ellas realizadas, esto es, la Resolución 4536 del 28 de octubre de 2011, en el caso de Diana Carolina Fuentes, y la Resolución 5339 del 30 de noviembre de 2011, en el caso de Sindy Juliana Bedoya. La entidad accionada adujo que, dado que las peticionarias habían realizado la práctica jurídica en personerías municipales, no era posible validarla porque estas entidades no estaban reconocidas por la ley para recibir practicantes de derecho sin remuneración, es decir, en calidad de ad honorem, y agregó que si bien la ley autorizaba dicha práctica en la Procuraduría General de la Nación, las personerías municipales no hacen parte de la estructura orgánica de esta entidad.

6.2. Al respecto la Ley 878 de 2004, “Por la cual se establece la prestación del servicio de auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación y en el Congreso de la República para el desempeño de la judicatura voluntaria para los egresados de la carrera de derecho”, autorizó en su artículo 1º la prestación del servicio de auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación para efectos de cumplir con la práctica jurídica que deben realizar los estudiantes de las facultades de derecho para optar por el título profesional, desempeñando funciones jurídicas durante nueve meses y cumpliendo una jornada laboral de ocho horas diarias(33). Es claro entonces que la ley no autoriza expresamente a las personerías municipales para que en dichas entidades los estudiantes de derecho realicen la práctica jurídica ad honorem, y tal como lo asevera la entidad accionada, las personerías no hacen parte de la estructura orgánica de dicha entidad, por lo que en principio la negativa de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura a reconocer la práctica jurídica realizada por las accionantes en las personerías municipales de Valledupar y La Ceja del Tambo estaría justificada.

6.3. No obstante lo anterior, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y las normas que definen la naturaleza y funciones de las personerías municipales, citadas en los acápites anteriores, estas entidades hacen parte del Ministerio Público y ejercen tareas similares a algunas de las que desarrolla la Procuraduría, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación. En consecuencia, a pesar de no hacer parte de su estructura orgánica, sí deben adelantar sus funciones dentro de un sistema de articulación funcional y técnica con esta institución.

6.4. A partir de esas consideraciones se evidencia que resulta pertinente verificar si es procedente la aplicación analógica de la ley que permite el ejercicio de la práctica jurídica en la procuraduría para aquellas personas que la llevan a cabo en las personerías municipales.

Al respecto, debe destacarse que, aunque la Sala considera que dada la trascendencia de la profesión de abogado en el orden constitucional, tanto por su relación con los fines sociales mencionados, como por su incidencia en la eficacia y goce efectivo de los derechos fundamentales, el Consejo Superior de la Judicatura debe ser cuidadoso al momento de efectuar aplicaciones extensivas o analógicas de las normas que regulan el ejercicio de la judicatura, como presupuesto para la formación de abogados plenamente involucrados en el cumplimiento de los propósitos constitucionales, legales y éticos de la profesión.

Sin embargo, según se ha afirmado, los requisitos de grado o de idoneidad para obtener un título profesional inciden en la eficacia de distintos derechos constitucionales, razón por la cual, en las decisiones que el legislador (y las universidades de ser el caso) adopten para determinar las condiciones de idoneidad en cada profesión, debe mantener presentes los principios de razonabilidad y proporcionalidad lo que significa que no debe perder de vista los fines constitucionales que persigue el desarrollo de una práctica, en este caso la jurídica.

En ese marco, si la exclusión de determinadas actividades que satisfacen plenamente esos fines y que son desarrolladas en un ámbito institucional adecuado se traduce en una barrera insuperable para la obtención del título, el juez constitucional se halla facultado para constatar si la actividad objeto de análisis satisface las expectativas de asegurar una adecuada formación de los futuros profesionales, bien sea a través de la aplicación directa de las normas constitucionales o de la aplicación analógica de ciertas disposiciones.

6.5. Así las cosas, esta Sala estima que la negativa de la entidad accionada a avalar la práctica jurídica realizada por las actoras resulta desproporcionada, pues parte de una interpretación restrictiva de las normas legales que regulan las prácticas jurídicas, que afecta el derecho fundamental a la educación de las peticionarias, ya que no toma en cuenta que los personeros municipales y el Procurador General de la Nación ejercen funciones similares y, más allá de esto, que esas funciones se dirigen precisamente a la satisfacción de un servicio social íntimamente ligado a la protección de los derechos fundamentales(34).

En efecto, del cotejo del artículo 277 de la Constitución Política que consagra las funciones del Procurador General de la Nación, y de los artículos 169 y 178 de la Ley 136 de 1994 que establecen las funciones que deben desempeñar los personeros municipales, se evidencia que estos funcionarios comparten las siguientes tareas: (i) vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las ordenanzas, las decisiones judiciales y los actos administrativos; (ii) promover y proteger los derechos humanos; (iii) defender los intereses de la sociedad; (iv) vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas; (v) ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, (vi) ejercer la función disciplinaria respecto de los servidores públicos sobre los que se tenga competencia para disciplinar, para lo cual adelantarán las investigaciones correspondientes, (vii) defender los intereses colectivos, en especial el ambiente, (viii) exigir a los funcionarios públicos municipales la información necesaria. Así mismo, por delegación del Procurador General de la Nación, los personeros municipales pueden intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, y pueden desempeñar todas las demás funciones que le sean delegadas por dicho funcionario.

Así entonces, aunque las resoluciones acusadas se ajustan al tenor literal de las normas relativas al desempeño de las prácticas jurídicas, no resultan razonables a la luz de los principios constitucionales. En efecto, las decisiones de las autoridades judiciales y administrativas deben ser racionales y responder, al menos, a una lógica instrumental, pero además deben ser razonables, es decir, deben estar justificadas no solo desde un punto de vista lógico, sino también desde una razón práctica, pues los funcionarios no pueden, arbitrariamente, sacrificar valores constitucionales que sean significativos e importantes para proteger con mayor empeño otros de menor valía.

En el presente caso la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura no debió negar el reconocimiento de las prácticas jurídicas realizadas por las actoras bajo el pretexto de que las entidades para las cuales trabajaron las judicantes no estaban autorizadas expresamente por una ley para que en estas se realizara la práctica jurídica de los estudiantes de derecho en calidad de ad honorem, sin antes analizar la naturaleza y funciones de las personerías municipales que, como se dijo, hacen parte del Ministerio Público, ejercen funciones similares a las desarrolladas por la Procuraduría General de la Nación y se encuentran sujetas en cierta medida a la autoridad y al control de dicha entidad, la cual tiene aval expreso en la ley para que allí se realicen prácticas jurídicas no remuneradas.

En conclusión, teniendo presente que la judicatura es entendida como el ejercicio de un cargo en el cual se desempeñan funciones jurídicas para efectos de cumplir los requisitos de grado de los estudiantes de derecho, y que el título de una carrera universitaria hace parte del derecho fundamental a la educación, la respuesta de la entidad accionada a las solicitudes de reconocimiento de la práctica jurídica elevadas por las peticionarias quebranta la Constitución al partir de una interpretación restrictiva de la norma, en la medida en que no toma en cuenta que aunque las personerías no hacen parte de la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación, estas ejercen por mandato constitucional funciones del Ministerio Público bajo la dirección del Procurador General de la Nación.

6.6. El ente accionado omitió así mismo considerar los principios que desarrolla el deber de realizar la práctica jurídica por los estudiantes de derecho, entre los que se destacan, entre otros, la solidaridad y la aplicación de los conocimientos adquiridos en la profesión del derecho a una función social; principios que fueron colmados por las tutelantes al desarrollar su práctica jurídica sin remuneración, cumpliendo con el tiempo exigido, la intensidad horaria y las funciones asignadas dentro de un marco laboral de naturaleza jurídica, para cumplir con el requisito exigido para optar por el título profesional.

6.7. Aunado a lo anterior, de acuerdo a la jurisprudencia reseñada en el acápite 4 sobre la práctica jurídica, esta Sala resalta que los fines de la judicatura no son otros que prestar un servicio cívico que coadyuve a la materialización de los fines del Estado, con fundamento en el principio constitucional de solidaridad y en beneficio de toda la comunidad, en el nivel local.

Teniendo en cuenta que las personerías municipales hacen parte del Ministerio Público y que, de acuerdo al artículo 118 de la Constitución Política, corresponde al Ministerio Público entre otras funciones ejercer la guarda y promoción de los derechos humanos y la protección del interés público, resulta claro que las accionantes ejercieron su práctica jurídica en una institución cuyas funciones cumplen plenamente los objetivos de garantizar que los estudiantes próximos a obtener el título de abogacía cuenten con un ejercicio jurídico previo.

Por lo tanto, al realizar la práctica jurídica en las respectivas personerías municipales, las actoras cumplieron los fines constitucionales que orientan la práctica de la judicatura, de manera que no resulta admisible negarles el reconocimiento de ese requisito de grado, argumentando la ausencia de norma legal explícita. Tanto desde el punto de vista de la analogía integradora (orientada a la adecuación del orden legal a los principios legales del sistema), como a partir de una aplicación directa de los fines constitucionales que circunscriben la regulación legal de la judicatura, las accionantes satisficieron el requisito objeto de controversia.

6.8. Por ende, si las actoras, al realizar la judicatura cumplieron funciones jurídicas durante nueve meses en jornada laboral de 8 horas diarias en las personerías municipales de Valledupar y La Ceja del Tambo, entidades que autorizaron dichas prácticas jurídicas y las posesionaron debidamente para desempeñar los respectivos cargos, se imponía la acreditación de las mismas para garantizar el derecho a la educación de las peticionarias pues —como se explicó ampliamente— aun cuando no existe una norma que autorice expresamente a las personerías municipales para que en estas entidades se realicen prácticas jurídicas no remuneradas, una interpretación razonable de las normas que definen la naturaleza y funciones de las personerías municipales y la Procuraduría General de la Nación, lleva a concluir que, dado que ejercen funciones similares, y las primeras se encuentran sujetas en cierta medida a la autoridad y control de la segunda, se debía certificar la práctica jurídica realizada por Diana Carolina Fuentes Duran y Sindy Juliana Bedoya Patiño.

6.9. En consecuencia, con el objeto de garantizar el derecho a la educación de las accionantes, en el proceso de tutela T-3431721, esta Sala revocará la sentencia de segunda instancia proferida el veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012) por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, y en su lugar, confirmará la sentencia de primera instancia proferida el treinta (30) de enero de dos mil doce (2012) por la Sala Penal del Tribunal Superior de Valledupar que tuteló el derecho fundamental a la educación de la señora Diana Carolina Fuentes Duran y en la que se ordenó al Consejo Superior de la Judicatura —Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia— expedir el correspondiente acto administrativo de reconocimiento de la práctica jurídica a la accionante para optar al título de abogada, como egresada de la Universidad Popular del Cesar.

Por su parte, en el proceso de tutela T-3546204, esta Sala revocará la sentencia de segunda instancia proferida el seis (6) de junio de dos mil doce (2012) por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que a su vez confirmó la sentencia proferida el veinticuatro (24) de abril de dos mil doce (2012) por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela, y en su lugar, ordenará al Consejo Superior de la Judicatura —Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia— que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a partir de la notificación de la presente sentencia, expida el correspondiente acto administrativo en el que se reconozca la práctica jurídica a la señora Sindy Juliana Bedoya Patiño para optar al título de abogada, como egresada de la Universidad Católica de Oriente.

III. Decisión

En mérito de lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo del veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012) proferido en segunda instancia por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante el cual se negó el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, y en su lugar, CONFIRMAR el fallo del treinta (30) de enero de dos mil doce (2012) proferido en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Valledupar que amparó el derecho fundamental a la educación de la señora Diana Carolina Fuentes Duran.

2. REVOCAR el fallo del seis (06) de junio de dos mil doce (2012) proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que a su vez confirmó la sentencia proferida el veinticuatro (24) de abril de dos mil doce (2012) por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, mediante el cual se negó el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, y en su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la educación de la señora Sindy Juliana Bedoya Patiño.

3. ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura —Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia— que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a partir de la notificación de la presente sentencia, expida el correspondiente acto administrativo en el que se reconozca la práctica jurídica a la señora Sindy Juliana Bedoya Patiño para optar al título de abogada, como egresada de la Universidad Católica de Oriente.

4. Líbrese por secretaría general la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: María Victoria Calle Correa—Mauricio Gonzalez Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Martha Victoria Sáchica Méndez¸ Secretaria General.

(1) El Expediente T-3431721 fue escogido para revisión por medio del auto de junio veintiocho (28) de dos mil doce (2012) proferido por la Sala de Selección Número Seis. El Expediente T-3546204 fue escogido para revisión por medio del auto de julio veintiséis (26) de dos mil doce (2012) proferido por la Sala de Selección Número Siete.

(2) Folio 20 del Expediente T-3431721. En adelante, siempre que se mencione un folio se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente que hace referencia a otro cuaderno.

(3) Folios 21 y 22.

(4) Folios 23.

(5) Folio 14.

(6) Folios 11 a 13.

(7) Sentencia T-1316 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes). En esta sentencia se estudiaba si era procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que el accionante había presentado una demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, solicitando el incremento de su mesada pensional. En este caso la Sala resolvió confirmar los fallos de instancia, los cuales negaron la tutela por estimar que no se configuraba una situación irremediable. Este fallo reitera los argumentos planteados en la Sentencia T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

(8) Sentencia T-290 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). En este fallo la Corte Constitucional estudió una acción de tutela interpuesta por una persona a quien se le había reconocido una pensión de invalidez convencional, pero posteriormente se le practicó un nuevo dictamen de calificación de su pérdida de capacidad laboral que dictaminó un porcentaje menor al requerido convencionalmente para acceder al beneficio pensional, dictamen con fundamento en el cual se revocó su pensión. La Corte Constitucional tuteló los derechos fundamentales del actor dejando sin efectos el acto administrativo por medio del cual se revocó la pensión de invalidez y ordenó la reincorporación del actor a la nómina de pensionados, en aplicación de los principios de favorabilidad y condición más beneficiosa, así como en el criterio de que las normas de inferior categoría a la legal, no pueden establecer condiciones más gravosas para el reconocimiento de derechos laborales. Respecto de la prueba del perjuicio irremediable, la Corte dio por cierta la afirmación del actor respecto a que la mesada pensional era su única fuente de ingresos puesto que no fue controvertida. Adicionalmente, consideró la edad del actor y el porcentaje de su pérdida de capacidad laboral como elementos para deducir su dificultad para acceder a otra fuente de ingresos que le permitiera suplir sus necesidades básicas. Finalmente, tuvo en cuenta el valor de la mesada pensional para concluir que la revocatoria de la pensión de sobrevivientes estaba afectando el derecho al mínimo vital del accionante.

(9) Ver las sentencias T-715 de 2009, T-502 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y SU-339 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre otras.

(10) Ver, por ejemplo, sentencias T-169 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-514 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-912 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(11) Ver las sentencias T387 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-076 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre otras.

(12) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(13) En el mismo sentido, en sentencia en Sentencia T-494 de 2004, (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en donde se demandaba igualmente una resolución del Consejo Superior de la Judicatura que había negado a un estudiante las prácticas laborales para optar por el título de abogado, dijo la Corte: “En lo que guarda relación con la sentencia de instancia en lo tocante a la oportunidad que el ordenamiento jurídico ofrece al accionante para solicitar la reparación del daño causado, es pertinente anotar que el accionante no cuenta con un medio judicial de defensa efectivo para acceder a sus pretensiones, esto es al reconocimiento de su práctica jurídica como presupuesto para obtener el título de abogado”. Así mismo, en Sentencia T-807 de 2003, al analizar la decisión de una institución de educación pública que se negaba a otorgar el título de especialistas a los accionantes, precisó: “si se cuestionara la procedencia de la acción de tutela en los casos objeto de revisión invocando la oportunidad que el ordenamiento jurídico ofrece a los accionantes para solicitar la reparación del daño causado por la administración, es decir las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se respondería..., que los accionantes no tienen a su alcance un medio judicial de defensa a través del cual puedan acceder a sus pretensiones, esto es, el otorgamiento del título de especialistas en los programas cursados. Por ende, la tutela sí se erige como el instrumento legítimo a través del cual los actores podían invocar la protección de sus derechos fundamentales”.

(14) Corte Constitucional, Sentencia T-807 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño.

(15) El Decreto 1º de 1984 que estatuye el antiguo Código Contencioso Administrativo fue derogado por la Ley 1437 de 2011 que comenzó a regir a partir del 2 de julio de 2012, sin embargo, el Decreto 1º de 1984 era la norma vigente para la fecha en que se profirieron las Resoluciones acusadas, y establece que el recurso de reposición no es obligatorio:

Decreto 1º de 1984. ART. 51.—“De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o a la publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo.

(...)

Los recursos de reposición y de queja no son obligatorios” (negrilla fuera del texto).

(16) El Decreto 1º de 1984 que estatuye el antiguo Código Contencioso Administrativo fue derogado por la Ley 1437 de 2011 que comenzó a regir a partir del 2 de julio de 2012, sin embargo, el Decreto 1º de 1984 era la norma vigente para la fecha en que se profirieron las resoluciones acusadas, y establece en su artículo 63: “El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja”.

(17) Sentencias T-807 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-642 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) y T-886 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).

(18) Sentencias T-974 de 1999 y T-925 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-041 de 2009 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-465 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.

(19) En la Sentencia T-237 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se dijo: “Es del núcleo esencial de este derecho el que se le otorguen los títulos al estudiante que conforme a los reglamentos del centro docente adelante su labor educativa, y no pueden servir para desconocer la obligatoriedad de la expedición de ese título, conductas de los directivos, que desconozcan los propios reglamentos de la institución, o contradictorias en sus interpretaciones, o vagas y dilatorias o reflejos de conflictos entre directivos o docentes”.

(20) Así, en la Sentencia C-964 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 1º de la Ley 14 de 1975 “por la cual se reglamenta la profesión de técnico constructor en el territorio nacional”, pues consideró que la profesionalización del técnico constructor es válida constitucionalmente. Sobre el concepto de riesgo social señaló: “para esta corporación el concepto de riesgo social solo puede interpretarse en un sentido más restrictivo, pues la profesionalización de una actividad busca hacer efectiva la garantía de derechos de terceros frente a las impericias profesionales. Por ende, el concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra contingencias individuales eventuales sino al amparo del interés general, esto es, a la defensa y salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en la protección de los derechos constitucionales de los posibles usuarios del servicio. En efecto, esta corporación ya había manifestado que la limitación al libre ejercicio de una actividad solo es posible “por razones irresistibles, como cuando su ejercicio excesivo no se concilia con la necesidad de convivir”. Por ende, en primer término, el riesgo social que genera la actividad social debe ser claro y afectar, o poner en peligro, el interés general y derechos fundamentales; pero eso no es suficiente; es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva gracias a una formación académica específica. En efecto, no tiene sentido que la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como requisito para su ejercicio, un título de idoneidad, si los riesgos de esa actividad no pueden ser claramente reducidos gracias a una formación, pues, de no ser así, la exigencia del título sería inadecuada e innecesaria. Por ende, solo puede limitarse el derecho a ejercer un oficio y exigirse un título de idoneidad, cuando la actividad genera (i) un riesgo de magnitud considerable, (ii) que es susceptible de control o de disminución a través de una formación académica específica”. Pueden consultarse, en similar sentido, las sentencias, C-1053 de 2001 (Álvaro Tafur Galvis), Sentencia C-191 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), Sentencia C-193 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-486 de 2009, entre otras.

(21) Ley 552 de 1999. ART. 2º—“El estudiante que haya terminado las materias del pensum académico elegirá entre la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura”.

(22) Sentencia C-749 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

(23) Ídem.

(24) En diversos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha analizado la exequibilidad de normas legales que establecen los lugares y modos de ejercicio de la judicatura, decantando de esa forma, los aspectos constitucionales de esta práctica. Vale la pena tomar en cuenta los siguientes pronunciamientos: En la Sentencia C-588 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 55 y 57 de la Ley 23 de 1991, “Por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los despachos judiciales, y se dictan otras disposiciones”. Sobre el ejercicio de la judicatura en una defensoría de familia ante el ICBF señaló: “Estima la corporación, que quienes ejercen por voluntad propia las funciones de auxiliar en una defensoría de familia ante el ICBF, desempeñan un servicio social compatible plenamente con una filosofía solidaria como la que comporta el ordenamiento constitucional colombiano, pues es claro que no siempre las cargas que la conducta altruista implica, deben ser asumidas por el Estado. Exigir una prestación que redunda en beneficio social y la cual no es excesivamente onerosa para quienes la ejercen, es un desarrollo objetivo y razonable de la ley en plena armonía con los valores y principios que inspiran nuestra Carta. En consecuencia, el motivo de la remuneración o contraprestación está determinado por la voluntad de la ley, que consagra la posibilidad de que por autodeterminación de las personas, al momento de optar por el título profesional, puedan escoger cargos en una entidad pública, ocupando un destino, sin remuneración expresamente definida por la ley, para obtener judicatura, o de trabajar en cualquier otra entidad de naturaleza pública o privada, con lo cual también desarrollan una tarea de solidaridad social”. En la Sentencia C-621 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería) La Corte declaró la exequibilidad de los artículos 1º y 4º del Decreto-Ley 1862 de 1989, “Por el cual se crean cargos ad honórem para el desempeño de la judicatura”. Sobre la judicatura indicó: “conforme a los principios y valores constitucionales el ejercicio ad honorem de funciones públicas resulta válido, siempre que el mismo sea voluntario, implique una tarea o servicio cívico que coadyuve a la materialización de los fines del Estado y que no se traduzca en una carga desproporcionada para quien se desempeña en tales destinos públicos. Al respecto, nótese cómo esa especial modalidad de servicio a la comunidad encuentra cabal arraigo en la solidaridad en cuanto valor fundante inscrito en el artículo 1º superior, al propio tiempo que en los numerales 5º y 7º del artículo 95 ibídem, conforme a los cuales son deberes de la persona y del ciudadano: (i) la participación en la vida política, cívica y comunitaria del país; así como (ii) la colaboración para el buen funcionamiento de la justicia. Prestación esa que, por otra parte, no lesiona el derecho al trabajo ni el derecho a la igualdad, habida consideración de que la persona que protagoniza la condición ad honorem se halla en una relación frente al Estado sustancialmente diferente a la de los servidores públicos. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 6º de la Constitución los particulares que presten servicios públicos responden como los servidores públicos en relación con la función encomendada; lo cual encuentra justificada explicación en la importancia y trascendencia que la función pública representa para la realización de las tareas estatales, que de suyo deben cualificarse progresivamente, y por tanto, desempeñarse responsablemente por parte de los servidores públicos y los particulares que autorice la ley. Por lo demás, el derecho a ejercer profesión u oficio le permite a las personas, tanto asumir libremente la prestación de un servicio público sin contraprestación económica, como rechazar libremente dicha modalidad de prestación”. De igual manera, en la Sentencia C-749 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), La Corte declaró la exequibilidad de los artículos 1º, 2º y 4º de la Ley 1086 de 2006 “por medio de la cual se permite la realización de la judicatura al servicio de las ligas y asociaciones de consumidores”. Sobre el ejercicio de la judicatura señaló: “su validez constitucional radica, precisamente, en la existencia de una relación inescindible entre el desempeño idóneo del abogado y la posibilidad de acceder a prácticas jurídicas que sirvan de escenario para la aplicación de los conocimientos adquiridos en las distintas asignaturas que integran el pensum correspondiente, a través del ejercicio de cargos o actividades que impliquen el desarrollo de tareas propias de la disciplina del derecho. De conformidad con la jurisprudencia citada, la exigencia de la judicatura es una expresión ajustada a la Constitución de la competencia del Congreso para establecer requisitos y condiciones para el ejercicio de profesiones que impliquen riesgo social. Ello debido a que el otorgamiento de espacios para que los futuros abogados y abogadas desarrollen habilidades que solo pueden adquirirse en la práctica profesional, redunda necesariamente en la idoneidad de estos y, consecuencialmente, en la satisfacción del interés general, representado en (i) los ciudadanos usuarios de sus servicios, que ven intervenidos sus derechos y libertades por la asesoría que brinden estos profesionales; (ii) el adecuado cumplimiento de los fines estatales (C.P., art. 2º), en los casos que el profesional acceda al servicio público conforme las condiciones de mérito previstas en la Constitución y la ley”.

(25) Sentencia C-621 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería).

(26) Constitución Política. ART. 118.—“El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”.

(27) Constitución Política. ART. 275.—“El Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público”.

(28) Ley 136 de 1994. ART. 169.—“Naturaleza del cargo. Corresponde al personero municipal o distrital en cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas”.

(29) ART. 178.—“Funciones. El personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la ley, los acuerdos y las siguientes (...)”.

(30) Sentencia C-223 de 1995 (M.P. Alejandro Barrera Carbonell).

(31) Antonio Barrera Carbonell.

(32) Sentencia C-223 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

(33) Ley 878 de 2004. ART. 3º—“La prestación del servicio de auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación es de dedicación exclusiva, se ejercerá tiempo completo, tendrá una duración de nueve meses, y servirá como judicatura voluntaria para optar por el título de abogado”.

Ley 878 de 2004. ART. 4º—“Quienes ingresen a la Procuraduría como auxiliares jurídicos ad honorem, desempeñarán funciones en las áreas de intervención judicial, actuaciones disciplinarias, actividades preventivas y demás de naturaleza jurídica que conforme a las actividades de cada dependencia, les asignen los jefes de la respectiva oficina, que para todos los efectos serán sus superiores inmediatos.

El Procurador General de la Nación reglamentará lo referente a la materia de las obligaciones de los auxiliares jurídicos ad honorem”.

(34) Sobre un caso similar al analizado en esta sentencia tuvo la oportunidad de pronunciarse la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de tutela con Radicado 00049-01(AC) del 28 de abril de 2011. En aquella oportunidad, al igual que en asunto examinado en la presente sentencia, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura negó el reconocimiento de la judicatura realizado por la accionante en la Personería Municipal de Dosquebradas, fundamentado tal decisión en que las personerías municipales no se encontraban enlistadas dentro de las normas que prevén el tipo de Entidades en las cuales la práctica ad honorem puede realizarse. El Consejo de Estado concedió el amparo y ordenó al ente accionado reconocer la respectiva práctica jurídica, sosteniendo: “[e]l Consejo Superior de la Judicatura sostuvo enfáticamente, que las personerías municipales no hacían parte de la Procuraduría, y que en tal virtud, no era posible reconocer la realización de la práctica jurídica en dichos entes municipales. || De conformidad con lo analizado en los numerales anteriores, considera la Sala, que la conclusión de la entidad demandada quebranta la Carta Política, al constituirse en una interpretación restrictiva de la norma; en efecto, no tiene en cuenta, que independientemente de que las personerías municipales no hagan parte de la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación, estas ejercen, por expreso mandato Constitucional, la función de Ministerio Público bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación. || En este orden, el Ente accionado pasa por alto que dentro de los principios que encierran el deber de realizar la práctica jurídica por los estudiantes de derecho, se encuentran, entre otros, los de solidaridad y función social de los conocimientos, los cuales fueron desplegados por la petente, al prestar sus servicios sin remuneración a la Personería Municipal de Dosquebradas, con la disposición de cumplir un horario de tiempo completo (Desde las 8:00am hasta las 12:00m y de 2:00pm a 6:00pm), y de realizar funciones netamente jurídicas, dentro de las cuales se encuentran las de asesorías en diferentes áreas, elaboración de tutelas, derechos de petición, recursos, acompañamiento a jornadas electorales, entre otras, de cuya ejecución obra constancia en el expediente.|| De manera que en casos como el analizado, la Sala observa que la negativa del Consejo Superior de la Judicatura de reconocer la realización de la práctica jurídica, vulnera el derecho fundamental de la educación de quien lo solicita, y de paso transgrede los principios de buena fe y confianza legítima, en la medida en que entorpece las aspiraciones de aquellas personas, que con el fin de obtener su título profesional de abogado, optan por realizar su práctica jurídica en un ente público en el que son nombrados para tal fin (desarrollar funciones jurídicas), como es el caso de la personería municipal, que como se expresó, ejerce funciones de Ministerio Público”.