Sentencia T-945A de octubre 2 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Sentencia T-945-A de 2008

Ref.: Expediente T-1.936.674.

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Peticionario: Roquelina del Carmen Mendoza Sotelo y otros.

Procedencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Bogotá, D.C., dos de octubre de dos mil ocho.

La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto, ha proferido esta

Sentencia

en la revisión del fallo adoptado por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el proceso de tutela adelantado por Roquelina del Carmen Mendoza Sotelo, Lidia María Vertel Petro y Marcelina del Carmen Mendoza Sotelo en contra de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

I. Antecedentes

1. La demanda.

Roquelina del Carmen Mendoza Sotelo, Lidia María Vertel Petro y Marcelina del Carmen Mendoza Sotelo, actuando en nombre propio, interpusieron acción de tutela contra la providencia del 12 de diciembre de 2007, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, con fundamento en los siguientes hechos.

a. En noviembre de 2001 las tutelantes, junto con Valentín Francisco Álvarez Vertel, presentaron demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Justicia e Inpec, con el fin de obtener la indemnización por la muerte de John Jairo Álvarez Mendoza sucedida en la Cárcel Nacional Las Mercedes, donde cumplía una pena de prisión.

b. El Tribunal Administrativo de Córdoba condenó a la Nación al pago de la indemnización. La apelación fue rechazada por extemporánea, pero al tramitar una solicitud de corrección de nombre de uno de los demandantes, el tribunal se percató de que no había dado curso al grado de consulta y remitió al expediente al Consejo de Estado.

c. Los demandantes solicitaron al Consejo de Estado la aplicación del principio de prelación de fallo, pero fue negado el 28 de marzo del 2007.

d. La procuraduría quinta delegada solicitó nuevamente la prelación, pero fue negada el 12 de diciembre de 2007 por la Sección Tercera de dicho tribunal con el argumento de que no cumplía los requisitos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998.

e. Dicen que han transcurrido seis años desde la presentación de la demanda sin que se produzca el fallo definitivo y que Valentín Álvarez Vertel falleció sin conocerlo.

f. La demanda afirma que Roquelina del Carmen Mendoza Sotelo tiene 59 años, vive en condiciones paupérrimas, no tiene recursos, sufre de pérdida total de la visión y de artritis crónica, además de que requiere de cirugía de tiroides y sufre miocardiopatía dilatada con insuficiencia cardiaca; que Lidia María Vertel tiene 86 años, vive en condiciones de pobreza extrema, padece desnutrición, hemiplejía secundaria a causa de una trombosis y no camina por sus propios medios, y que Marcelina del Carmen Mendoza tiene 74 años, vive en condiciones de extrema pobreza, padece síndrome convulsivo secundario a causa de un accidente cerebro vascular, parece de hipertensión crónica, hemiplejía, artritis severa y no camina.

g. Señalan que la prelación de fallo es una posibilidad ofrecida por la Ley 446 de 1998 y que como son mujeres de la tercera edad, que viven en condiciones de pobreza, merecen el tratamiento favorable conferido por la ley.

2. Petición.

Las demandantes consideran que la negativa del Consejo de Estado implica la vulneración de sus derechos a la dignidad humana, los derechos de las personas de la tercera edad y el mínimo vital.

En consecuencia, solicitan que se ordene a la Sección Tercera del Consejo de Estado que de prelación de fallo a la acción por ellas incoada.

3. Contestación de la demanda.

En memorial del 25 de abril de 2008, el magistrado del Consejo de Estado Mauricio Fajardo Gómez dio respuesta a la tutela de la referencia.

El magistrado resaltó que el cúmulo de trabajo que en la actualidad afronta la Sección Tercera del Consejo de Estado supera la capacidad de respuesta de los funcionarios que la integran, tanto como que en la actualidad la sección tiene a su cargo más de 11.000 procesos de segunda instancia, entre los que no figuran aquellos que el consejo debe resolver en única instancia. Dice que la congestión presenta tal gravedad que la sección se encuentra resolviendo asuntos cuya segunda instancia fue resuelta en 1999.

Reconoce que los casos que se llevan para ante la sección son la mayoría dramáticos, tal como lo demuestra la creciente invocación de mecanismos judiciales como la tutela para obtener la prelación del fallo. Esta situación ha ocasionado que, además de su carga regular, la sección haya debido fungir como demandada en no pocos procesos que pretenden adelantar el orden de decisión establecido.

Lo anterior —dice— sin contar con el ejercicio de las competencias regulares en otras materias, como la acción de repetición, que la sección también debe cumplir en los términos señalados por la ley y que no podrían quedar supeditadas a los asuntos que se tramitan en segunda instancia. Acepta que la ley ha previsto casos en que la prelación en el fallo es viable, pero reconoce que los que no cumplen con esos criterios deben esperar el turno correspondiente.

Así visto, precisa que incluso los procesos que tienen prelación suman una cifra cuantiosa que, incluso, ha obligado a fijarles turnos. De acuerdo con lo anterior, sostiene que si se altera el turno de fallo del caso de las peticionarias se estaría vulnerando el derecho de igualdad de los demás titulares de litigios tramitados por la sección, los cuales acusan iguales o incluso más complejas circunstancias que las relatadas por las demandantes, como es el caso de víctimas de masacres, desapariciones forzadas, desplazamientos, etc.

4. Fallo único de instancia.

En providencia del 8 de mayo de 2008 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado rechazó la demanda por considerar que la mora judicial existe cuando el incumplimiento de los términos procesales es injustificado o proviene de la negligencia del funcionario judicial, pero en el caso concreto dicha tardanza se justifica en el elevado número de expedientes a cargo de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En estas condiciones, consideró que debía respetarse el orden de expedientes fijado por la sección. La alteración del orden regular de fallo, permitida por la ley, debe ser evaluada por la sección correspondiente, cosa que se hizo en autos del 28 de marzo y 12 de diciembre del 2007.

5. Pruebas recaudadas por la Sala Sexta de Revisión.

Mediante auto del 8 de septiembre de 2008 esta Sala de Revisión decretó la práctica de una inspección judicial al expediente contentivo del proceso de reparación directa adelantado ante el Consejo de Estado, diligencia que se llevó a cabo el 22 de septiembre del mismo año. Las pruebas obrantes en dicho expediente serán oportunamente citadas y analizadas en la siguiente parte de esta providencia.

II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, es competente para revisar el fallo de tutela dictado el 8 de mayo del 2008 por la Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

2. Problema jurídico.

En el caso sometido a revisión se trata de establecer si las condiciones personales de las demandantes habilitan la alteración del turno para fallar la acción de reparación directa que se tramita a su favor en la Sección Tercera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Dado que el asunto sometido a estudio recae fundamentalmente en el análisis probatorio de la condición personal de las tutelantes, la Sala hará una breve síntesis de la jurisprudencia que habilita, en circunstancias excepcionales, la alteración del turno para fallar los procesos a cargo de los jueces de la República. Luego resolverá si las tutelantes tienen derecho a la aplicación de dicha medida.

3. La posibilidad de alterar el turno para fallar. Circunstancias excepcionales. Reiteración de jurisprudencia.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, en principio, los funcionarios judiciales deben respetar los turnos establecidos para fallar los procesos, de manera que las providencias se dicten según el orden en que se avoca el conocimiento de los respectivos procesos, pues no de otra manera se garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad. Tal regla, ha dicho la Corte además, “impide que el juez, por sí y ante sí, pueda anticipar o posponer decisiones a su propio arbitrio, lo que sumiría a la administración de justicia en un manto de duda sobre las razones que hubieren impulsado al funcionario judicial de alterar el orden para proferir las sentencias que son de su resorte. Es decir, se trata de una medida que se relaciona, entre otros, con los principios de moralidad y publicidad, de que trata el artículo 208 de la Constitución” (1) .

“Por consiguiente, el respeto estricto del turno para fallar no solo es un asunto que se ubica en el ámbito puramente legal, sino que responde al directo desarrollo de los principios constitucionales que deben impulsar los procesos, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad y al debido proceso, y que permite, a su vez, la racionalización de la prestación del servicio de administrar justicia” (2) (Sent. T-429/2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

No obstante, ni la ley ni la jurisprudencia admiten que dicho principio sea absoluto. Para empezar, el artículo 37-6 del Código de Procedimiento Civil establece que el juez tiene el deber de “Dictar las providencias dentro de los términos legales; resolver los procesos en el orden en que hayan ingresado a su despacho. Salvo prelación legal”.

Por su parte, el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 señala que el orden para proferir sentencias es obligatorio, pero que pueden presentarse casos de sentencia anticipada o de prelación legal. En la jurisdicción contencioso administrativa, dice la norma, el orden puede modificarse de acuerdo con la naturaleza del asunto o mediando solicitud del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. La ley advierte que por fuera de las causales justificativas de alteración de dicho orden, la decisión de modificarlo constituye falta disciplinaria. El siguiente es el texto de la disposición legal:

“Ley 446 de 1998

“ART. 18.—Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social.

“La alteración del orden de que trata el inciso precedente constituirá falta disciplinaria. En estos casos, el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales, en lo de su competencia, solicitarán al juez o ponente la explicación pertinente para efectos administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales obrarán de oficio o a petición de quienes hayan resultado afectados por la alteración del orden”.

La disposición citada fue objeto de demanda, resuelta mediante Sentencia C-249 de 1999 por esta corporación. En dicha providencia la Corte dijo que “para el caso de la jurisdicción contencioso administrativa el legislador consideró necesario permitir salvedades a la regla, que en todo caso deben ser justificadas, con base en la idea de que en los procesos que se adelantan ante esta jurisdicción se comprometen de manera general los intereses de la comunidad que conforma el Estado. Y si bien, como lo afirma el demandante, ante las otras jurisdicciones también se tramitan procesos que pueden tener gran trascendencia social, encuentra la Corte que existen dos razones que justifican que el legislador, dentro del marco de su libertad de configuración normativa, determine que la excepción solamente sea aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. La primera sería que, como se ha dicho, existe certeza de que en los procesos ante esta jurisdicción se involucran los intereses generales. Y la segunda, que la autorización para inaplicar la regla en las otras jurisdicciones podría conducir a la inoperancia práctica de la misma, un resultado no deseado por el Congreso. En este último evento, es razonable que el legislador dicte medidas destinadas a impedir que su voluntad pueda ser inobservada, tal como lo ha hecho en la norma atacada. De otra parte, la determinación del Congreso no podría cuestionarse, desde el punto de vista de la conveniencia de la medida, sin afectar la esfera legítima de configuración normativa propia del legislador” (3) .

Así pues, a juicio de la Corte, la posibilidad de inaplicar excepcionalmente la orden de fallo en turno se encuentra constitucionalmente justificada y responde a la necesidad de dar prioridad a casos especiales que, por sus características, no dan espera. Ya lo había reconocido la Corte Suprema de Justicia cuando sentenció que “Todos los asuntos deben y merecen ser despachados con la mayor celeridad; pero, cuando ello no es posible (lo que es nuestra cruda y lamentable realidad), los más graves, los que causan más considerable alarma social, los más delicados —con detenido—, deben ser atendidos de preferencia. Esa es una ley que si no estuviera expresa, impondría la misma lógica o naturaleza de las cosas” (4) .

4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener la alteración del sistema de turnos para fallar.

Ahora bien, dado que el principio del respeto de turno de fallo no es absoluto, pues las circunstancias especiales del caso pueden autorizar un trato prioritario, resulta necesario indicar que la ley confiere al funcionario judicial la valoración de las circunstancias que permitirían modificar ese orden de decisión. Los criterios fijados por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, “la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social”, ofrecen al juez un marco de discrecionalidad importante para definir cuándo un asunto puesto a su consideración puede ser resuelto sin atención al turno de respuesta que le ha sido fijado.

Por ello, debe entenderse que es el juez de la causa el único funcionario habilitado por la ley para evaluar las condiciones especiales del caso y autorizar un posible cambio en el turno de resolución del pleito. Los principios de autonomía e independencia judicial obligan a considerar que el único autorizado para modificar el orden regular de solución de los asuntos puestos a consideración es el juez que tramita el proceso correspondiente. La Corte ha defendido este principio al advertir que el juez de tutela está inhabilitado, en principio, para subvertir el orden de prelación de los fallos judiciales, pues tal determinación hace parte de la órbita de decisión del juez natural.

En la Sentencia T-258 de 2004 la corporación consideró que “prima facie, dada la subsidiariedad que caracteriza a la acción de tutela, no puede el juez constitucional inmiscuirse en el trámite de un proceso adoptando decisiones o modificando las ya existentes en el curso del mismo. Lo anterior vulneraría, de conformidad con el fallo, los principios de autonomía e independencia de las funciones consagradas en los artículos 228 y 230 superiores” (5) .

El mismo criterio fue reiterado en la Sentencia T-220 de 2007, cuando esta misma Sala de Revisión aseguró:

“... no le corresponde al juez constitucional fijar el criterio de interpretación de la norma, su alcance o los eventos en los que deba aplicarse, pues eso hace parte del fuero del juez del conocimiento, que es a quien corresponde calificar, en forma independiente y autónoma, ‘... si una situación individual y concreta lleva consigo un interés para la comunidad de tal naturaleza, o importancia que alcanza la connotación de tener la trascendencia social o jurídica de la que trata el artículo 18 en mención, y, por consiguiente, resulta procedente la alteración de los turnos’” (6) (Sent. T-220/2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

Estas consideraciones permiten concluir que la intervención del juez de tutela en la decisión de alterar el turno de fallo es excepcional y que como tal debe tratarse. De allí que la Corte haya fijado algunos supuestos en los que válidamente el juez de tutela, en defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos, puede autónomamente adoptar la decisión de cambiar el orden de prelación de las providencias.

5. Procedencia de la tutela para alterar el turno en caso de mora judicial.

En primer término, la Corte ha reconocido que la mora judicial es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia en los términos de los artículos 29, 228 y 229 superiores, en consonancia con los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Precisando un poco más, la Corte reconoce que no todos los casos de mora judicial provienen del incumplimiento injustificado y culposo de los funcionarios judiciales y que, en cambio, una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.

En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política es claro al indicar que una de las garantías del debido proceso consiste en el derecho de ser sometido a uno público “sin dilaciones injustificadas”. De allí que la Corte haya insistido en que la mora no justificada es vulneratoria del debido proceso y puede ser amparada directamente por vía de tutela. A juicio de la Corte, “para el caso específico de la mora judicial, por tratarse de la omisión de una autoridad pública, la Corte ha señalado que en caso de comprobarse una dilación injustificada del proceso, la acción de tutela resulta procedente a fin de amparar el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia” (7) . Al respecto, la Sentencia T-348 de 1993 advirtió:

“El incumplimiento y la inejecución sin justa causa o razón cierta de una actuación que por sus características corresponde adelantarla de oficio al juez, desconocen y vulneran los presupuestos esenciales del principio y derecho fundamental al debido proceso. Dentro de este contexto, los derechos a que se resuelvan los recursos interpuestos, a que lo que se decida en una providencia se haga conforme a las normas procesales, y a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden al juez como autoridad pública, hacen parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia” (Sent. T-348/93, M.P. Hernando Herrera Vergara) (subrayado fuera del original).

Así mismo, en Sentencia T-027 de 2000 la corporación agregó

“El eventual ejercicio de la acción de tutela ante la mora del juez en decidir sobre un determinado asunto a su consideración dentro del proceso judicial tendría fundamento —como ya lo ha expresado esta Corte— en que tal conducta, en cuanto desconozca los términos de ley y carezca de motivo probado y razonable, implica dilación injustificada, es decir, vulneración palmaria del debido proceso (C.P., art. 29) y obstáculo para el acceso de la persona a la administración de justicia (C.P., art. 229). El juez se ubica entonces en la hipótesis contemplada por el artículo 229 ibídem: ‘Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado’” (Sent. T-027/2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz).

En contraste, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la mora judicial no es tutelable cuando la cantidad de asuntos puestos a consideración supera la capacidad humana de los funcionarios encargados de resolverlos. Dada la ausencia de la injustificación, la dilación en la resolución de los casos judiciales no se considera, en hipótesis de hiperinflación procesal, una violación del derecho al debido proceso.

Así, por ejemplo, en Sentencia T-357 de 2007, al reiterar la posición sentada en la Sentencia T-1226 de 2001 (8) la corporación precisó que la “mora judicial en hipótesis como la excesiva carga de trabajo está justificada y, en consecuencia, no configura denegación del derecho al acceso a la administración de justicia. De conformidad con esta decisión, al analizar la procedibilidad de la acción de tutela por mora judicial, el juez constitucional debe determinar las circunstancias que afectan al funcionario o despacho que tiene a su cargo el trámite del proceso. Para ello, continúa, si es imperativo debe adelantar la actuación probatoria que sea necesaria afín(sic) de definir ese punto. De igual manera indicó esta corporación, no puede el juez desconocer la obligación consignada el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, según la cual debe ser respetado el orden de llegada de los procesos” (9) .

En relación con el último punto, vale la pena resaltar que, precisamente, el establecimiento de un sistema de turnos para la producción de los fallos está encaminado a garantizar que, pese a la mora judicial, los usuarios de la administración de justicia sean tratados en las mismas condiciones y, en principio, sin consideración a las circunstancias particulares del caso sometido a estudio.

Al respecto, la Sentencia T-220 de 2007 de(sic) concluyó:

“De esta manera puede concluirse que el sistema de colas, siempre y cuando el atraso judicial no supere el límite de lo que resulta constitucionalmente tolerable en atención a las circunstancias del caso concreto, obedece a un criterio que es compatible con la Constitución, porque garantiza la igualdad, el debido proceso y la efectividad de acceso a la administración de justicia, al paso que contribuye a racionalizar la prestación del servicio de administrar justicia. Todas las personas que demandan justicia del Estado tienen derecho a obtener una oportuna respuesta, sin que la misma pueda supeditarse a una apreciación subjetiva de las circunstancias de cada cual. Por tal razón, como se ha señalado, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 que establece ese criterio para determinar el orden de los fallos” (Sent. T-220/2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

6. Circunstancias excepcionales en que puede ordenarse la alteración del orden de turnos en casos de mora judicial justificada.

La jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener la alteración de los turnos regulares de producción de fallos en casos de mora judicial justificada. La Corte ha señalado algunos criterios de análisis que permiten identificar cuándo la mora judicial justificada puede poner en grave riesgo los derechos fundamentales de los usuarios de la administración de justicia. La Corte ha sido estricta en la fijación de dichos criterios porque entiende que la alteración del sistema de turnos implica una evidente perturbación del derecho de igualdad que dicho sistema pretende garantizar, pues todos los usuarios de la administración de justicia tienen derecho a que su litigio se resuelva en el orden en que vaya siendo conocido por los funcionarios competentes.

La Sentencia T-708 de 2006 (10) compendió dichos criterios y a ellos se remite en esta oportunidad la Sala:

En primer lugar, la alteración del orden regular para el fallo se justifica si el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional. La Corte precisa que el derecho a la igualdad que subyace al sistema de turnos solo puede ser alterado en consideración a la calidad de sujeto de especial protección que la Constitución reconozca a un individuo. Al respecto, la sentencia en cita afirma que “todo aquel que demanda justicia del Estado alienta la pretensión de un fallo oportuno, y son muy diversas las circunstancias que las personas podrían esgrimir para obtener una alteración en su favor del turno para fallar. Por consiguiente, el primer presupuesto para que ello sea posible tiene una definición estricta, porque la afectación del derecho a la igualdad de aquellos que se vean desplazados en el orden de los fallos solo puede encontrar sustento en la situación evidente de debilidad, en niveles límite, que presente aquel en cuyo beneficio se de tal alteración”.

En segundo término, para que pueda modificarse el turno de fallo se requiere que la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado. La jurisprudencia dice que “es necesario que el atraso exceda los límites de lo constitucionalmente tolerable. Ello, a su vez, implica que, pese a que todo atraso es contrario al derecho de acceso a la administración de justicia, para que proceda la excepción, debe estarse en presencia de un atraso de carácter extraordinario en relación con la situación que, en general, presente la administración de justicia, y, además, que no se hayan adoptado medidas legislativas o administrativas para superarlo, o que las que se hayan tomado no se muestren efectivas a la luz del caso concreto. De no ser ello así, esto es si la mora no reviste características extraordinarias o si las medidas para enfrentarla se han mostrado eficaces, la situación se inscribe dentro de la carga que el atraso judicial comporta y que todas las personas deben soportar en condiciones de igualdad”.

Finalmente, debe existir una relación directa entre las condiciones particulares del afectado y la resolución que espera de la administración de justicia. En otras palabras, la preservación del derecho fundamental que reclama el demandante debe estar en íntima relación de dependencia con la decisión que está llamado a adoptar el funcionario judicial. Al decir de la Corte, se requiere que “la controversia tenga relación directa con las condiciones de las que se deriva la calidad de sujeto de especial protección y que, de resultar favorable el fallo, la decisión sea susceptible de incidir favorablemente en tales condiciones”.

En Sentencia T-220 de 2007 esta Sala de Revisión resumió así el criterio de protección a que se ha hecho referencia:

“No obstante que, conforme a lo que se ha expresado, la excepción prevista en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, no resulta aplicable para ponderar los intereses individuales de las partes en los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y que, en todo caso, la valoración sobre la procedencia de la misma corresponde al juez del conocimiento, la Corte ha señalado que es posible identificar una hipótesis de inaplicación de la regla sobre el turno de los fallos que se deriva directamente de la Constitución. Se trata, tal como ha sido configurada por la jurisprudencia constitucional, de una hipótesis igualmente restrictiva, para no hacer inane la norma, pero que no puede desconocer realidades con incidencia constitucional, como la que se presenta cuando condiciones extremas de atraso judicial tienen un impacto significativo sobre sujetos de especial protección constitucional que afrontan condiciones particularmente difíciles” (Sent. T-220/2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

Con todo, esta Sala considera que el juez de tutela debe observar una prudencia extrema al aplicar la jurisprudencia recientemente citada. En efecto, la crisis judicial por causa de la hiperinflación procesal afecta por igual a todos los titulares de derechos litigiosos. Virtualmente, todas las personas que esperan un fallo judicial tienen comprometidos sus intereses personales en la pretensión que elevan o contra la que se defienden, y no es inusual que dichas personas sean sujetos de especial protección, personas de la tercera edad, niños, sujetos discapacitados, etc.

Si el juez de la causa o el juez de tutela no someten a un riguroso análisis el caso y sobre la base de un estudio ligero autorizan la alteración de los turnos para fallo, el sistema de turnos se enfrenta a un irremediable colapso. En efecto, la “fila” hecha por los expedientes que esperan turno de fallo está erigida sobre una lógica justa: el orden sucesivo de recepción del expediente. Sin embargo, la solicitud de prelación elevada sobre las condiciones personales del demandante subvierte la lógica del orden sucesivo y, en cambio, depende de una dinámica incierta, generalmente derivada de la prontitud con que el titular del derecho litigioso presenta su solicitud. Visto así el problema, incluso sujetos de especial protección constitucional necesitados de una pronta decisión judicial podrían verse desplazados por otros menos vulnerables que sin embargo presentaron su requerimiento de prelación con mayor prontitud y obtuvieron, por esa sola razón, un fallo inmediato. Un riesgo adicional que se corre si las prelaciones que se solicitan por vía de tutela no se conceden en circunstancias excepcionalísimas es el de la creación por esa vía de listados prevalentes paralelos que podrían verse afectados por una congestión similar.

De allí la necesidad de que la alteración de la fila responda a una situación real, verídica, comprobada y grave, que haga inminente la necesidad del fallo porque de la realidad del caso se deduzca que la omisión del mismo puede derivar directamente en una afectación definitiva de un derecho fundamental de una persona puesta en condiciones de debilidad manifiesta.

Al carácter excepcionalísimo de dicho tratamiento hizo alusión la Corte en la Sentencia T-220 de 2007, así:

“En este contexto, para la Sala es claro que, pese al carácter altamente indeterminado de las pautas que se fijan en la norma para la inaplicación del criterio de la fila —la naturaleza del asunto, su trascendencia social o su importancia jurídica—, se trata de una posibilidad excepcionalísima, que debe estar claramente justificada, al punto que, en la misma disposición, se establece que la alteración del turno para fallo constituye falta disciplinaria y que el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales, en lo de su competencia, solicitarán al juez o ponente la explicación pertinente para efectos administrativos y disciplinarios” (Sent. T-220/2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

De lo anterior se desprende que, en el análisis correspondiente, el juez debe examinar con estricta conciencia exceptiva el material probatorio allegado al proceso, pues no de otra manera se asegura que el caso sometido a consideración amerite, en verdad, por la gravedad del asunto, un tratamiento privilegiado que autorice ignorar el sistema de turnos.

7. Análisis del caso concreto.

En el caso concreto, las demandantes aseguran que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, de pobreza y enfermedad extremas, y que por tanto no pueden esperar el turno asignado para fallo de la acción de reparación directa que debe resolver el Consejo de Estado. Esta corporación sostiene, por su parte, que el proceso de las tutelantes se encuentra en turno de resolución, pero acepta que dicho turno no está próximo a cumplirse, dado el altísimo cúmulo de procesos ordinarios que debe fallar la sección tercera.

Corresponde en consecuencia a la Sala determinar si las condiciones de las peticionarias justifican, pese a la vigencia de una lista de turnos que debe respetarse, que el proceso adelantado a favor suyo sea resuelto prioritariamente.

Las pruebas recopiladas el pasado 22 de septiembre por esta Sala de Revisión en la diligencia de inspección judicial al expediente del proceso de reparación directa permiten acercarse a la situación real de las demandantes. Las siguientes son las piezas procesales pertinentes al análisis.

1) En primer lugar, el magistrado del Consejo de Estado Mauricio Fajardo Gómez adjuntó al expediente el listado de procesos por resolver en la lista de acciones ordinarias. El listado, elaborado por la secretaría de la Sección Tercera, da cuenta de que el proceso de reparación de Valentín Francisco Álvarez Bertel contra el Ministerio de Justicia, Inpec se encuentra en el turno 1.477 para fallo, contado el primer turno a partir de la fecha del informe (fl. 61, cdno. ppal. de tutela). Debe rescatarse que la lista de expedientes son los asignados al despacho del magistrado Mauricio Fajardo Gómez, no los asignados a la Sección Tercera.

2) En folios 68 a 69 consta la lista de 50 procesos de otro tipo de acciones, no ordinarias, que están a cargo del despacho del magistrado Fajardo Gómez, a los que debe dárseles prelación según lo dispone la Ley 1105 de 2006.

3) Entre folios 70 y 72 consta el concepto de la procuradora quinta delegada ante el Consejo de Estado, Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, mediante el cual la procuraduría solicita a la sección tercera declararse inhibida para proferir fallo de fondo, toda vez que en el proceso de reparación directa adelantado por la muerte John Jairo Álvarez Mendoza no se probó la causa del daño cuya indemnización se requiere.

4) Entre folios 75 y 76 consta la solicitud de prelación de fallo suscrita el 7 de noviembre de 2006 por el representante legal de los demandantes, en la que se dice que John Jairo Álvarez era el soporte económico de los afectados.

5) La solicitud se reitera el 23 de febrero de 2007 (fl. 78), cuando se advierte de la mala situación de salud que viven las demandantes y se solicita que el fallo se dicte con prelación de los demás. El requerimiento resalta la precaria situación económica de las demandantes.

6) La Sección Tercera del Consejo de Estado en auto del 28 de marzo de 2007 niega la solicitud de prelación por considerar que no se cumplen los requisitos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998.

7) El 10 de julio de 2007, la procuraduría quinta ante el Consejo de Estado, en cabeza de la misma procuradora Lucy Jeannete Bermúdez, solicitó a la Sección Tercera que diera prelación al fallo, dadas las circunstancias personales de las demandantes y su condición de sujetos de especial protección constitucional.

8) Solicitud del 28 de junio de 2007 de Roquelina Mendoza, John Freddy y Ovanlis Álvarez al Procurador General de la Nación para que pida al Consejo de Estado la prelación impetrada. En la solicitud, los peticionarios explican su situación personal (fls. 93 a 96) y presentan las pruebas de soporte.

9) De Roquelina del Carmen Mendoza, el informe adjunto de Álvaro Olier Leclerc, médico cirujano indica que la paciente de 58 años vive en condiciones tuguriales, piso de tierra, infraestructura de madera y otros materiales, como zinc y plásticos. En condiciones de hacinamiento total. Es ama de casa y analfabeta, viuda, padece hipertensión arterial, con tratamiento permanente. Bocio tiroideo, asfixia e insuficiencia cardiaca. Dice que la paciente no toma medicamentos porque no tiene los recursos económicos. Paciente adulta mayor, en cama al momento del examen, con regular estado músculo nutricional, delgada, palidez mucocutánea generalizada. La paciente presenta algunas otras dolencias, como dolor a palpitación profunda en colon izquierdo, disurias y polaquiurias (incremento del número de micciones diarias, que suelen ser de escasa cantidad). Edema de miembros inferiores y dolor de articulaciones. El informe médico sugiere la necesidad de practicarse una cirugía de tiroides a la paciente, cirugía que no ha sido posible porque la afectada no cuenta con los recursos económicos para practicarse los exámenes diagnósticos. En resumen, el diagnóstico general indica hipertensión arterial, insuficiencia cardiaca congestiva, bocio tiroideo, desnutrición, síndrome anémico y artritis.

10) Marcelina del Carmen Mendoza Sotelo es sometida a un estudio equivalente. Vive en casa de bareque y madera, techo de palma, sin servicios públicos básicos. Tiene 74 años, vive en unión libre, ama de casa y analfabeta. El resumen general del diagnóstico es hipertensión arterial, ACV (accidente cerebro vascular) isquémico, hemiplejía izquierda, desnutrición, síndrome anémico, catarata bilateral y síndrome convulsivo por definir (fl. 100).

11) A folio 101, valoración de Lidia María Vertel Petro, quien vive en vivienda tugurial, piso de tierra e infraestructura de madera, en condiciones de hacinamiento, falta de servicios y alcantarillado. De 86 años de edad, viuda y analfabeta. El resumen del diagnóstico médico da cuenta de que la paciente tiene insuficiencia cardiaca congénita, desnutrición, síndrome anémico, parasitosis intestinal y catarata en ojo derecho.

12) En folios 103 a 105 figuran tres informes técnicos de medicina legal en los que se consignan las condiciones de salud de las peticionarias, pero los informes datan del mes de agosto de 2005. Según dan cuenta los referidos informes, los mismos se solicitaron en el marco de una acción de tutela interpuesta por las solicitantes contra el Instituto Nacional Penitenciario, Inpec.

13) Cuatro fotos de mujeres que se relacionan como las de Lilia, la abuela, Marcelina, abuela, y Roquelina, con sus hijos menores. Las fotos ilustran espacios habitacionales precarios, construidos con madera y lata. Una de las fotografías muestra a quien se dice ser Lilia, acostada en una cama.

14) Entre folios 112 y 139, copia del auto del 12 de diciembre de 2007 mediante el cual la Sección Tercera del Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo— resuelve el incidente de regulación de honorarios profesionales y, además, niega la solicitud de prelación de fallo presentada por la procuraduría quinta delegada ante el Consejo de Estado, por no cumplir con los requisitos exigidos por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.

De las pruebas recaudadas esta Sala percibe lo siguiente:

1) Las tutelantes aducen haber tenido una relación de parentesco con el fallecido John Jairo Álvarez Mendoza, relación que las hizo partícipes de la indemnización que el Tribunal Administrativo de Córdoba ordenó pagar por parte de la Nación —Inpec—.

2) La demanda de reparación directa se encuentra a disposición del despacho del consejero de Estado, magistrado Mauricio Fajardo Gómez, y que por la severa congestión judicial por la que atraviesa esa corporación, el turno para emitir decisión definitiva es el 1.477. Si a la fecha de esta providencia el despacho del magistrado Fajardo viene fallando procesos que se radicaron en el año de 1999, es posible prever que la decisión del proceso de reparación directa, sobre la base de la conservación de las mismas condiciones institucionales, no sería adoptada antes de 7 años.

3) Del expediente se percibe que a pesar del parentesco que las tutelantes aducen haber tenido con el fallecido Álvarez Mendoza, la procuraduría quinta delegada solicitó al Consejo de Estado en concepto del 22 de junio de 2006 la inhibición para emitir pronunciamiento de fondo en el asunto de la referencia, por considerar que no se cumplieron las exigencias probatorias necesarias para determinar que la muerte de Álvarez Mendoza produjo un daño patrimonial en los demandantes.

4) Por otro lado, respecto de la situación personal de las demandantes, se tiene que las peticionarias se encuentran en condiciones que puede catalogarse como precarias. Aunque Roquelina del Carmen cuenta solo 58 años, Marcelina del Carmen tiene 74 y Lidia María tiene 86, es decir, están en la franja de personas vulnerables y de sujetos de especial protección. No obstante, según los conceptos médicos aportados por las tutelantes en el marco del proceso contencioso administrativo, todas ellas presentan problemas de salud que requieren atención médica. A folio 7 del cuaderno 2 figura una certificación del Hospital San Jerónimo de Montería, expedido el 8 de abril de 2008 por un médico cardiólogo, en el que consta que Roquelina Mendoza padece de una enfermedad cardiaca (miocardiopatía dilatada) que la mantiene permanentemente en insuficiencia cardiaca por lo que necesita tratamiento cardiológico y controles al menos mensualmente. Igualmente, las otras dos mujeres presentan problemas cardiacos, anemia, problemas digestivos, etc.

5) La procuraduría presentó solicitud de prelación de fallo el 10 de julio del 2007, al advertir que la situación personal de las demandantes ponía en riesgo la conservación de sus derechos fundamentales. Resalta que el esposo de Roquelina del Carmen Mendoza, también demandante en el proceso contencioso administrativo, falleció durante el mismo, por lo que la mujer quedó a cargo de la crianza de sus dos hijos menores de edad.

Analizadas todas las circunstancias del caso, esta Sala llega a la conclusión de que la protección solicitada por las tutelantes debe concederse.

En efecto, tal como lo exige la jurisprudencia constitucional, en el caso concreto la tutela involucra derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, ya que en dos de los casos se trata de personas de la tercera edad y, en los tres casos, de personas que atraviesan por una situación delicada de salud, tal como se prueba en los documentos recaudados por la Sala. Además, aunque Roquelina del Carmen Mendoza solo cuenta 58 años, su esposo, demandante también en el proceso contencioso, murió durante su trámite, dejándola con la responsabilidad de criar a sus dos hijos menores de edad, lo que hace suponer que dicha demandante es madre cabeza de familia, pues vela exclusivamente por la manutención y cuidado del hogar.

Adicionalmente, la mora judicial en el caso de las tutelantes ha superado y se calcula que supere los términos razonables de fallo, dado que la acción de reparación directa que debe fallar la Sección Tercera del Consejo de Estado ocupa el turno 1.477. Debe aclararse que en la actualidad el despacho del consejero ponente tramita asuntos que ingresaron en el año 1999, lo que permite mesurar la dimensión del retraso. En el caso de Marcelina y Lidia María, la fecha probable de fallo supera los cálculos de su expectativa de vida, pues se trata de mujeres de 74 y 86 años, respectivamente.

Finalmente, es claro que las condiciones económicas y de salud de las tutelantes están en íntima relación de dependencia respecto de las pretensiones del fallo, pues la decisión que debe adoptar el Consejo de Estado gira en torno a la indemnización reconocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Córdoba. Ello hace suponer que la decisión que adopte el Consejo de Estado repercutiría eventualmente en la mejoría de las condiciones de salud y vida de las peticionarias, quienes de conformidad con las pruebas viven en condiciones de miseria, en casas de materiales baratos de construcción y en estado de desnutrición y anemia.

En conclusión, la Sala considera que las circunstancias que confluyen en el caso concreto ameritan aplicar la regla excepcionalísima de la prelación del fallo, habida cuenta el peligro inminente al que se enfrentan las tutelantes.

No obstante, la Sala se permite hacer estas siguientes precisiones con el fin de delimitar el alcance de esta decisión.

En primer lugar, la Sala reitera la posición de la Corte en el sentido de que la procedencia de la tutela para adelantar los turnos de fallo ordinario es de carácter excepcionalísimo. Ello significa que la decisión que aquí se adopta procede por gracia de la confluencia de factores extremos que demuestran un peligro inminente para la supervivencia de los derechos fundamentales y de la vida de las peticionarias. Es la conjunción de estos elementos fácticos lo que permite que el orden regular de fallo, hecho para garantizar el derecho a la igualdad de los usuarios de la administración de justicia, ceda a la necesidad apremiante de proteger otros derechos fundamentales. Por ello, ni la sola condición de sujetos de especial protección, ni la edad, ni su situación física constituyen, per se, criterios que tengan la virtualidad de hacer triunfar la pretensión para que el turno de fallo se adelante.

De esta manera, la Sala conserva la tesis sobre la necesidad de que el juez competente analice detalladamente las circunstancias fácticas para establecer, en cada caso concreto, si la prelación es procedente.

La Sala debe reconocer además que la mora judicial que origina la procedencia de esta tutela no es atribuible a los magistrados encargados de fallar el proceso de reparación directa, sino al problema estructural que aqueja a la Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En tal sentido, ninguna de las apreciaciones de este fallo pueden tomarse en el sentido de considerar que ha sido la inactividad judicial la que ha hecho que el plazo para fallar sea irrazonable.

Adicionalmente, y aunque resulte obvio indicarlo, esta Sala advierte que la orden de dictar fallo prioritario en manera alguna implica o sugiere pronunciamiento sobre las circunstancias jurídicas y fácticas del proceso de reparación directa. Aunque la Sala reconozca que existe un vínculo directo entre la situación personal de las peticionarias y la decisión que sobre el particular debe adoptar el Consejo de Estado, dicho reconocimiento se refiere a un vínculo conceptual y fáctico, mas no jurídico. Así, la Sala admite que la decisión judicial podría afectar la situación de las tutelantes, pero no ingresa en el análisis jurídico relativo a la titularidad de los derechos que se reclaman en el proceso contencioso administrativo. La Sala respeta en este punto la decisión que en su independencia adopte el Consejo de Estado.

En consecuencia de lo dicho, esta Sala de Revisión considera que por las circunstancias especiales del caso, por la inminente afectación de derechos fundamentales de sujetos de especial protección, el turno de fallo del proceso de reparación directa en el que las peticionarias son demandantes debe ser adelantado.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, REVOCAR la sentencia del 8 de mayo de 2008, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y, en su lugar, CONCEDER la protección de los derechos fundamentales requerida por las demandantes.

2. Para el cumplimiento de esta sentencia, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la misma, la Sección Tercera del Consejo de Estado, respetando los mecanismos de orden interno para el ejercicio de las funciones que la Constitución y la ley le han atribuido al Consejo de Estado, adoptará las medidas pertinentes para darle prelación a la sentencia que debe proferir en la acción de reparación directa contra el Inpec - Ministerio de Defensa - Nación, en la que son demandantes las peticionarias de la referencia.

3. Por secretaría general, LÍBRESE la comunicación prevista por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cópiese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Marco Gerardo Monroy Cabra—Nilson Pinilla Pinilla, con salvamento de voto—Humberto Antonio Sierra Porto.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General

(1) Sentencia T-429 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(2) Ibídem.

(3) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(4) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, 15 de octubre de 1999, Expediente 11156.

(5) Sentencia T-577 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(6) Sentencia T-429 de 2005.

(7) Sentencia T-1154 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(8) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(9) Sentencia T-357 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(10) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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