Sentencia T-098 de marzo 7 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

DISCRIMINACIÓN DE LA MUJER

VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD

EXTRACTOS: «1. Se cuestiona, en primer término, la admisibilidad del ejercicio verbal del derecho de petición. Mientras que la petente percibe que su intención de afiliar a su esposo a la Caja de Seguridad Social fue un acto fallido dada la respuesta negativa de la funcionaria que la atendiera, el juez de tutela resta relevancia jurídica a la indagación oral y a su contestación, por no estar estas actuaciones revestidas de la formalidad necesaria para entender que existió un pronunciamiento oficial de la autoridad administrativa.

2. La formulación manuscrita de una solicitud se ajusta a un comportamiento ideal que satisface importantes necesidades prácticas en la medida en que concreta la petición, posibilita su pronta resolución y explicita los elementos fácticos y jurídicos que constituyen la materia a decidir y, eventualmente, a debatir en instancias superiores o ante los jueces. Por otra parte, el volumen o complejidad de los asuntos a cargo de los servidores públicos y el estudio detallado que ameritan las solicitudes elevadas a la autoridad son factores que ilustran por qué en muchos casos, debe proceder el interesado a plasmar por escrito su petición, de forma que la administración pueda resolver sobre ella en un término prudencial.

3. No obstante la importancia y conveniencia de las peticiones presentadas por escrito, la Constitución no restringe el ejercicio del derecho a presentar peticiones respetuosas a la autoridad a una forma o modalidad determinadas (C.P. art. 23). El legislador tampoco está facultado para limitar exclusivamente el ejercicio de este derecho a la presentación por escrito de las peticiones, máxime en un país en el que todavía una parte de la población es analfabeta. El Código Contencioso Administrativo, que regula las relaciones entre las autoridades y los particulares en lo que respecta a la actuación pública, dispone que las peticiones en interés general o particular y las consultas pueden presentarse por escrito o verbalmente (D. 01 de 1984, arts. 5º, 9º y 25), sin perjuicio de que las autoridades exijan, en forma general, que ciertas peticiones se presenten por escrito. En consecuencia, no es correcto afirmar que existe una obligación genérica en cabeza de los particulares de dirigirse en forma escrita a la autoridad para solicitar un pronunciamiento en uno u otro sentido.

La ley autoriza a las autoridades para exigir, en forma general, que ciertas peticiones sean presentadas por escrito. Incluso admite que se elaboren formularios por parte de la administración con el objeto de que sean diligenciados por los interesados contribuyendo así a la agilización de las actuaciones administrativas. La atribución de dicha facultad a las autoridades obedece, en gran parte, a la necesidad de racionalizar la función pública ante el crecimiento, en número y complejidad, de los asuntos sometidos a su consideración en las sociedades modernas.

En el presente caso, el régimen de contingencias de la Caja de Seguridad Social de Risaralda (Caseris), que establece las diferentes modalidades de afiliación y sus requisitos, y la resolución 239 de noviembre 30 de 1984 que reglamenta la prestación del servicio médico-asistencial a las esposas y compañeras permanentes de los pensionados vinculados a Caseris, no consagran un deber u obligación de elevar en forma escrita la solicitud de inscripción de las personas que pretenden ser afiliadas por parte de sus miembros. El primero, se limita a enumerar los requisitos documentales para acreditar la condición de afiliado, pensionado o beneficiario, en tanto que el segundo dispone que para la inscripción de las esposas o compañeras permanentes de los pensionados, los interesados deben presentar personalmente la cédula de ciudadanía, el registro civil de matrimonio o las respectivas declaraciones extraproceso que den fe de la vida marital, una declaración juramentada en la que conste que la mujer depende económicamente del pensionado y que no recibe ingreso o prestación alguna de otra entidad de seguridad social y el recibo de pago de tesorería por el valor de la inscripción.

Por su parte, la oficina de estadística revisa si los requisitos se encuentran cumplidos a cabalidad para proceder, en caso afirmativo, a inscribir a la cónyuge o compañera permanente del pensionado en el listado de beneficiarios de los servicios médico-asistenciales que presta la Caja, debiendo pasar a la sección de tesorería una relación semanal de dichas personas junto con el nombre del correspondiente esposo o compañero pensionado (Resolución 239 de 1984, art. 6º). La sencillez del trámite descrito constituye un plausible motivo para no exigir la presentación por escrito de la petición.

La ausencia de norma jurídica —legal, reglamentaria o estatutaria— que obligue a la peticionaria a presentar en forma escrita la solicitud de afiliación a la entidad demandada, le resta fuerza y validez a la argumentación del juez de tutela, quien estima improcedente la interposición de la acción de tutela por no haberse dado a la autoridad la oportunidad de pronunciarse sobre la solicitud de inscripción.

Racionalización de la actuación administrativa y fines sociales del Estado.

4. La tendencia racionalizadora de la actividad estatal, que propugna la formalización de los asuntos que se suscitan entre el Estado y los particulares, debe ser morigerada, en lo posible, con la posibilidad constitucional y legal de ejercer verbalmente o por escrito el derecho fundamental de petición conforme cabe esperar del Estado social de derecho (C.P. art. 2º) y de la consideración de los funcionarios como servidores públicos (C.P. arts. 123 y 209), amén de que el principio de la buena fe (C.P. art. 85) ampara, en principio, salvo norma positiva en contrario, la invocación verbal de petición.

Preocupa principalmente al juez de instancia que la informalidad de las solicitudes, requerimientos o reclamaciones elevadas ante las autoridades se convierta en un obstáculo para que la administración se pronuncie y adopte, luego del trámite correspondiente, una decisión susceptible de impugnación. La vaguedad, simplicidad y abstracción que acompañan a las peticiones verbales, como ausentes de toda formalidad, reflejan —en su concepto— un ejercicio viciado e irresponsable de los derechos que no debe ni puede ser tenido en cuenta como fundamento de la vulneración de otros derechos fundamentales. Las autoridades cumplen la función de “árbitros decisorios dentro de su respectiva órbita legal” y no de “tramitadores de oficiosos reclamos etéreos”. Además, la contestación de indagaciones verbales por parte de una persona sin poder decisorio —afirma— no puede tomarse como argumento sustancial de rechazo de una petición, sino como una “llana voz de instrucción o de pedagogía para el ejercicio del derecho con los formulismos legales”.

La paulatina y progresiva racionalización de la función pública con miras a brindar una atención y un servicio más eficientes no puede ser extendida hasta el grado de hacer nugatoria la efectividad de los derechos fundamentales. El constituyente fue especialmente sensible al problema de la pérdida de legitimidad del Estado y de credibilidad en sus instituciones, en parte producto de su tamaño y de la imposibilidad para las personas de participar en la toma de las decisiones que más directamente las afectan. De ahí que la fórmula política que propende una democracia participativa y pluralista (C.P. art. 1º) ocupe un lugar central en el orden jurídico colombiano a partir de la expedición de la actual Constitución.

La visión del Estado como “árbitro decisorio” que despliega su función dentro del ámbito legal, si bien enfatiza el principio de que todas las autoridades públicas están sujetas a la Constitución y a la ley y son responsables por su infracción y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6º), desatiende la noción de “Estado al servicio de la comunidad” (C.P. art. 2º). La razón de ser del Estado social de derecho es la dignidad humana y el objeto de la actividad estatal no es otro que la vigencia efectiva de los derechos inalienables de la persona. Por lo tanto, no es compatible con la base axiológica de la Constitución una visión omnipotente y lejana del Estado que rechaza las peticiones particulares calificándolas de meros “reclamos etéreos”, “vagas indagaciones”, o problemáticas molestias que no conciernen estrictamente a la función pública que se desempeña.

5. La exigencia de formalismos o ritualida-des destinados a ser observados por las personas que se acercan a las autoridades con el objeto de obtener reconocimiento, garantía, protección o efectividad de sus derechos, debe tener asidero legal y ser razonable. No puede basarse simplemente en una concepción contraria al Estado social de derecho y al carácter de servidores públicos de sus empleados y trabajadores (C.P. art. 123). El Estado está al servicio de la persona humana y no lo contrario. Por tanto, los servidores públicos no deben olvidar que entre los fines esenciales del Estado están los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.

La Constitución claramente establece que cuando un derecho o actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades no podrán establecer ni exigir permisos, licencias ni requisitos adicionales para su ejercicio (C.P. art. 84). A su vez, desconoce el principio de buena fe, que se presume en todas las actuaciones que adelantan los particulares ante las autoridades (C.P. art. 83), la apreciación según la cual no es más que una conducta ligera optar por el uso de la palabra para solicitar de la autoridad el reconocimiento de un derecho cuando, como se ha dicho, las propias “rituali-dades” de la entidad no establecen que dicha petición deba manifestarse por escrito y, mucho menos, dada la simplicidad del trámite, que la solicitud deba plasmarse en formularios preelaborados y diligenciarse de acuerdo con las normas internas.

El requerimiento, que crea el juez, de presentar en forma escrita la solicitud de inscripción como beneficiario en la Caja, no sólo carece de fundamento objetivo sino que es igualmente irrazonable. Para esta Sala es manifiesta la desproporción entre el objetivo de exigir la presentación por escrito de la petición —suministrar una base objetiva a la actuación pública y contribuir a la eficiencia de la actividad administrativa— y las consecuencias para la persona que no cumple con un requisito carente de respaldo normativo —como son la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de la peticionaria y su familia—.

6. En el proceso no se desvirtuó el hecho, ni existen razones que conduzcan a dudar de su veracidad, de que la peticionaria se acercó a la oficina de estadística de la entidad demandada para solicitar la inscripción de su esposo Octavio de los Ríos Uribe, llevando consigo los documentos que las disposiciones internas exigen para diligenciar su petición. Nada de etérea o vaga tenía entonces su aspiración, como en efecto parece haberlo entendido la funcionaria pública que la atendió, cuando la respuesta que recibió fue la de que no era posible inscribir a su esposo porque ni la ley ni los reglamentos establecen dicha posibilidad, como a la postre acabaría confirmándolo el propio gerente de Caseris en su declaración ante el juez de tutela.

7. Por último, en relación con el derecho de petición —objeto principal de análisis del juez de instancia—, llama la atención de la Corte la afirmación según la cual la petente desconoció las ritualidades de la entidad al dirigirse a una persona no facultada por la ley para decidir sobre las peticiones elevadas a la entidad, procediendo a retirarse “inopinadamente” luego de escuchar la voz de instrucción o de pedagogía de labios de la funcionaria incompetente.

La afirmación de que las personas presentes en una sección o departamento de un entidad pública no están facultadas por la ley para decidir asuntos o peticiones elevadas por un ciudadano se asienta en una premisa a priori y sin fundamento suficiente, ya que la Constitución no reserva a la ley le asignación de funciones sino permite que ésta sea igualmente definida por reglamento. En la práctica, sería contrario a los principios constitucionales que guían la función administrativa (C.P. art. 209) concentrar en el gerente o representante legal de una entidad pública la resolución de la totalidad de las peticiones, consultas o reclamos verbales o escritos que puedan presentarse a consideración de las autoridades. El particular que ingresa a una entidad pública y se comunica con una persona que hace parte de la institución, presume válidamente encontrarse frente a un funcionario que, en su campo, normalmente es depositario de la confianza del organismo, sin que deba esperarse de su parte que guarde dudas o suspicacias respecto de las directrices o respuestas provenientes del respectivo servidor público.

Si en efecto el servidor público presente en la sección de estadística no estaba facultado para decidir sobre la petición de inscripción, éste de-bió haberse limitado a verificar si los documentos exigidos por las disposiciones internas se encontraban en regla y, en dado caso, recepcionarlos para iniciar el trámite correspondiente. No obstante, como parece desprenderse de los hechos expuestos por la accionante y no desvirtuados en el proceso, la respuesta del incógnito funcionario refleja un conocimiento preciso de los estatutos y una conducta ceñida —pese a su posible inconstitucionalidad— estrictamente al régimen de contingencias que es, como lo confirma el representante legal de Caseris, el soporte jurídico de la entidad para la prestación del servicio.

La Sala tampoco encuentra motivos para dudar de la versión de los hechos expuesta por la actora en el sentido de haberse presentado a las oficinas de la Caja —específicamente a la sección de estadística, dependencia competente para realizar la inscripción (Resolución 239 de 1984)—. Además del interés cierto de la peticionaria, pensionada de Caseris, en adelantar los trámites para la afiliación de su esposo, tampoco es inesperado o fuera de lo común el comportamiento de la persona que dice haberla atendido, quien, a la luz de la circunstancia manifiesta de ser ella mujer, le advirtió que estaba excluida del régimen de contingencias en cuanto a la facultad de inscribir a su esposo o compañero permanente para el goce de los servicios médicos y asistenciales que presta la Caja. La estricta y ciega sujeción al régimen interno llevaría en todo caso al funcionario celoso de su cumplimiento a negar de plano la inscripción, sin sospechar que con su actuación podía infringir flagrantemente la Constitución.

8. De los hechos expuestos por la peticionaria se desprende que ésta ejerció verbalmente su derecho de petición y que la administración, a través de una funcionaria de la sección de estadística de la Caja de Seguridad Social del Risaralda, dio respuesta negativa a la misma con sujeción al régimen de contingencias de la entidad (Acuerdo 019 de 1991) y a la Resolución 239 de 1984. Así las cosas, el juez de tutela enfocó equivocadamente el estudio de la acción de tutela desde la perspectiva de una vulneración del derecho de petición, lo que le impidió abordar el cargo central de la peticionaria consistente en la violación del derecho a la igualdad como consecuencia de un trato discriminatorio por razón de sexo entre los pensionados de Caseris.

Derecho a la igualdad y prohibición a la discriminación.

9. La igualdad, en sus múltiples manifestaciones —igualdad ante la ley, igualdad de trato, igualdad de oportunidades—, es un derecho fundamental de cuyo respeto depende la dignidad y la realización de la persona humana. Las normas que otorgan beneficios, imponen cargas u ocasionan perjuicios a personas o grupos de personas de manera diversificada e infundada contrarían el sentido de la justicia y del respeto que toda persona merece.

La necesidad de precisar si un criterio de diferenciación contenido en una disposición jurídica es fundado, ha llevado a la jurisprudencia y a la doctrina constitucionales a establecer los términos de comparación que no son compatibles con el orden de valores acogido en la Constitución. Con ánimo enunciativo, el constituyente señala en el artículo 13 de la Constitución algunos criterios —sexo, raza, origen familiar o nacional, lengua, religión, opinión política o filosófica —que no pueden dar lugar a un trato diversificado por parte de las autoridades públicas, ya que dichos factores son percibidos co-mo claras discriminaciones en contra de las personas.

10. La discriminación, en su doble acepción de acto o resultado, implica la violación del derecho a la igualdad. Su prohibición constitucional va dirigida a impedir que se coarte, restrinja o excluya el ejercicio de los derechos y libertades de una o varias personas, se les niegue el acceso a un beneficio o se otorgue un privilegio sólo a algunas, sin que para ello exista justificación objetiva y razonable.

La discriminación es un acto arbitrario dirigido a perjudicar a una persona o grupo de personas con base principalmente en estereotipos o prejuicios sociales, por lo general ajenos a la voluntad del individuo, como son el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, o por razones irrelevantes para hacerse acreedor de un perjuicio o beneficio como la lengua, la religión o la opinión política o filosófica.

Sin embargo, no basta para estimar la existencia de una discriminación el hecho de adoptar uno de estos criterios distintivos sino, además, se precisa que ello se haga sin fundamento constitucional válido. De ahí que el intérprete constitucional deba apreciar si las circunstancias o elementos que llevan al legislador o a la autoridad pública a regular una conducta, materia o situación tienen suficiente respaldo constitucional, esto es, si son objetivas y razonables. Esto significa que en ocasiones el legislador está llamado a adoptar disposiciones que beneficien más a un grupo o sector de la población que a otro en virtud de la necesidad reconocida constitucionalmente de “enderezar las cargas” o promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. Cuando ello ocurre, se está en presencia de la llamada “discriminación positiva”, mecanismo consagrado en la Constitución para proteger y apoyar especialmente a personas y grupos tradicionalmente discriminados o marginados de los beneficios de la vida en comunidad.

Actos discriminatorios.

11. El acto discriminatorio es la conducta, actitud o trato que pretende —consciente o inconscientemente— anular, dominar o ignorar a una persona o grupo de personas, con frecuencia apelando a preconcepciones o prejuicios sociales o personales, y que trae como resultado la violación de sus derechos fundamentales.

Constituye un acto discriminatorio, el trato desigual e injustificado que, por lo común, se presenta en el lenguaje de las normas o en las prácticas institucionales o sociales, de forma generalizada, hasta confundirse con la ins-titucionalidad misma, o con el modo de vida de la comunidad, siendo contrario a los valores constitucionales de la dignidad humana y la igualdad, por imponer una carga, no exigible jurídica ni moralmente, a la persona.

El acto de discriminación no sólo se concreta en el trato de desigualdad e injustificado que la ley hace de personas situadas en igualdad de condiciones. También se manifiesta en la aplicación de la misma por las autoridades administrativas cuando, pese a la irrazonabilidad de la diferenciación, se escudan bajo el manto de la legalidad para consumar la violación del derecho a la igualdad.

Los actos discriminatorios suelen ser de difícil prueba. De ahí que sea apropiado que la carga de probar la inexistencia de discriminación recai-ga en cabeza de la autoridad que expide o aplica una disposición jurídica, no así en quien alega la violación de su derecho a la igualdad, especialmente cuando la clasificación que se hace de una persona es sospechosa por tener relación con los elementos expresamente señalados como discriminatorios a la luz del derecho constitucional.

12. En el contexto de una actuación administrativa, la comunicación entre un servidor público y la persona que solicita la intervención estatal en un asunto particular tiene, como permanente instancia mediadora, el lenguaje de las normas. El funcionario, en estas circunstancias, es un instrumento mediante el cual se traducen en actos de habla las disposiciones jurídicas aplicables a su caso. La conducta que adop-te el servidor público y los motivos que dirijan su acción son hechos materiales no indiferentes al derecho, ya que pueden afectar los derechos fundamentales.

Los estatutos o régimen interno de una entidad pública, en las materias que regulan, constituyen parte del lenguaje inmanente del Estado. Los servidores públicos que desempeñan sus funciones en dependencias de la administración, son expresión material del Estado. En este orden de ideas, el acto de habla —que actualiza en la situación concreta una proposición normativa del régimen interno de la institución— por el que se omite dar trámite a una solicitud puede constituir un acto de discriminación material contra la persona que eleva la petición, particularmente cuando su resolución se funda en razones de sexo, salvo la existencia de una justificación objetiva y razonable.

Presunta vulneración de los derechos fun-damentales de la peticionaria.

13. La peticionaria percibe la actuación de Caseris, como una flagrante violación de su derecho a la igualdad por basarse en una odiosa discriminación por razones de sexo, la que se encuentra expresamente prohibida por la Constitución (C.P. art. 13).

La actuación denunciada como contraria al orden constitucional se apoya en una norma-tividad cuyos destinatarios son los pensionados. En desarrollo de la Constitución (C.P. art. 48) y de la ley, el régimen de contingencias de Caseris regula los derechos de seguridad social de los trabajadores y empleados públicos pensionados y afiliados a la institución. De esta for-ma, los estatutos de la entidad, determinan en la práctica, el alcance de los derechos constitucionales de las personas de la tercera edad que han prestado sus servicios al Estado por el tiempo que determina la ley.

La seguridad social es manifestación directa del derecho fundamental del trabajo (C.P. art. 25), por ser parte de la contraprestación o remuneración diferida en el tiempo que el trabajador recibe por su actividad laboral. El correcto desarrollo, legal y reglamentario, del derecho a la seguridad social no sólo garantiza a su titular el disfrute de una vida digna durante sus años improductivos, sino que constituye un respaldo económico para la protección de la familia, núcleo esencial de la sociedad (C.P. art. 5º y 42). Por el contrario, una regulación deficiente o desigual de la seguridad social por el legislador o la administración puede significar el desconocimiento de los derechos garantizados en la Constitución.

Razones que justifican la diferencia de trato.

14. El régimen de contingencias de Caseris crea una diferenciación entre hombre y mujeres pensionados por la entidad. El estatuto reconoce a los primeros la posibilidad de gozar de una mayor remuneración o contraprestación material mediante la afiliación de su esposa o compañera permanente a la Caja para disfrutar de los servicios de seguridad social, pero no da igual trato jurídico a las mujeres pensionadas en relación con sus esposos o compañeros permanentes. Corresponde, en consecuencia, al juez de tutela determinar si es objetivo y razonable el trato desigual otorgado por Caseris a la peticionaria.

Diversas razones podrían esgrimirse para justificar la exclusión de las mujeres pensionadas de los beneficios patrimoniales que se desprenden de la afiliación de sus esposos o compañeros permanentes a la caja de seguridad social. Al juez constitucional corresponde estimar la constitucionalidad de los motivos del trato diferenciado.

a) La razón que históricamente señala al hombre como proveedor de bienes para la familia y asigna a la mujer la función reproductiva, no es admisible en la actualidad como fundamento de una regulación diferencial en materia laboral. La mujer no sólo soporta el mayor peso en la reproducción biológica de la especie sino que, además, ha ingresado al mercado de trabajo, contribuyendo al aumento de la riqueza nacional y al sostenimiento de la familia. La peticionaria es un ejemplo de esta realidad: luego de prestar sus servicios como educadora en el magisterio de Risaralda durante largos años, percibe su pensión con la que apoya el sostenimiento de su hogar. La visión histórica del rol de la mujer no debe afectar, por tanto, el reconocimiento de beneficios que significan el mejoramiento de sus ingresos en su condición de pensionada, como es la extensión de los servicios médicos-asistenciales a determinados miembros de su familia.

b) Las razones de tipo económico que podrían aducirse para justificar el trato diferenciado que las normas establecen para hombres y mujeres en materia de goce de sus derechos de seguridad social, tampoco resultan valederas en el presente caso. Los aportes de los hombres y mujeres pensionados y las deducciones de que son objeto, y que se toman en cuenta para asegurar la viabilidad funcional del sistema de seguridad social, son iguales. Las mujeres no son, por lo tanto, las llamadas a soportar las estrecheces económicas, insuficiencias financieras o los atrasos en el sistema de cotizaciones que exhibe la entidad encargada de la prestación de un servicio público.

c) Una razón de menor peso para sustentar la facultad exclusiva de los hombres pensionados de afiliar a su cónyuge o compañera permanente se expresa en el estereotipo de que es menos “hombre” aquel que es “sostenido” por su mujer. Este prejuicio social, no obstante, es contrario al dato de un creciente número de mujeres “cabeza de familia” que, por diversas circunstancias, se hacen cargo de los gastos del hogar. Por lo tanto, no es ajeno a nuestra realidad empírica el hecho de que el ingreso femenino sirva para la satisfacción de las necesidades del hombre que se encuentra en una situación laboral menos favorecida que la de su esposa o compañera permanente. La simple concepción cultural de los roles de hombre y mujer no pueden dar lugar a privar a las mujeres del beneficio de extender la seguridad social a su esposo o compañero permanente, como las normas jurídicas lo prevén para el hombre.

d) La diferencia de trato entre los pensionados de la Caja podría obedecer a factores institucionales que habrían impedido, en la práctica, la actualización de su régimen jurídico según el nuevo marco constitucional. Esta justificación se deja entrever en la declaración del representante general de Caseris, para quien los errores o vacíos del actual régimen de contingencias deben ser resueltos por la junta directiva de la entidad a petición de los interesados y, eventualmente, por la jurisdicción administrativa. No obstante, la razón institucional que busca avalar disposiciones anacrónicas o vacíos normativos que tienen como consecuencia la configuración, así sea temporal, de un fenómeno discriminatorio, carece de justificación razonable e impone al particular una carga exorbitante que no tiene el deber jurídico de soportar. En efecto, la incapacidad de la administración de poner término a la discriminación a que estaba siendo sometida la mujer pensionada en el régimen de contingencias se tradujo, poco tiempo después, en la presencia de una estructura discriminatoria asumida por la propia entidad administrativa con resultados manifiestamente contrarios al texto constitucional.

15. Lo que en principio es una simple inadvertencia de los principios constitucionales de dignidad humana e igualdad de derechos entre hombres y mujeres, en la reglamentación del mandato legal de ampliar el cubrimiento de la seguridad social a los pensionados (Ley 4ª de 1976), puede convertirse en un sistema discriminatorio con efectos adversos para la solicitante y su familia. El acto de discriminación se plasma en el lenguaje mismo de los estatutos, que excluye a las mujeres de la ampliación de la seguridad social a otro miembro de su familia. Pero también se hace evidente en el manejo y las prácticas de los funcionarios, quie-nes, fieles a las disposiciones internas, inadmiten de plano la solicitud de inscripción, o de los directivos que exigen se presente por escrito la petición para proceder luego a negarla con fundamento en el régimen normativo de la entidad —como manifiesta el propio representante legal de Caseris en declaración ante el juez de tutela—. El contenido de los estatutos y el comportamiento uniforme de los servidores públicos mencionados permite concluir que la discriminación es incorporada en la conducta mis-ma de la institución hasta el grado de aparecer como una determinación plena de sentido y asumida conscientemente por la entidad oficial. Finalmente, el fenómeno discriminatorio trasciende la propia órbita administrativa e incide en la apreciación de los hechos por parte del juez constitucional, quien, pese al valor normativo de la Constitución y a su función tuitiva de los derechos fundamentales, ratifica que corresponde a la petente soportar la carga jurídica de promover una reforma estatutaria para el beneficio de las mujeres en general, esto es, en lugar de concebir un remedio a su específica situación de quebranto de sus derechos constitucionales, la invita a trascender su propia circunstancia y a asumir la vocería genérica de quienes padecen idéntica vulneración.

Histórica discriminación contra la mujer.

16. El acto discriminatorio en contra de la petente en el trámite de la inscripción de su esposo es inexplicable, más no justificable, a la luz de la histórica discriminación a la que ha sido sometida la mujer, en multiplicidad de campos y actividades de la vida social, condición que pretende ser superada en parte con la adopción de un régimen jurídico más favorable a la mujer y de protección especial de sus derechos (C.P. art. 13).

Los antecedentes constitucionales reflejan la intención del constituyente de contribuir, mediante el cambio normativo, a la transformación de una realidad social, tradicionalmente adversa a la mujer.

“La sociedad no siempre estuvo dominada por el sexo masculino. La existencia de un ancestral régimen de tipo matriarcal, en el cual la mujer era respetada y obedecida, es un hecho que ha sido comprobado y aceptado por antropólogos e historiadores. Con el tiempo, diferentes factores socioculturales, relacionados con el proceso de reproducción biológica de la raza humana y la distribución del trabajo, aspectos que llevaron a la mujer a asumir únicamente tareas de tipo doméstico, fueron definiendo una serie de valores, creencias, actitudes y prácticas dentro de la sociedad, que se tradujeron luego en actos de discriminación, subordinación y subvaloración de la mujer, lo que la hizo muchas veces objeto de abusos y víctima de acciones violentas. De aquí la noción de sumisión y fragilidad que se tuvo de ella a lo largo de los siglos (...).

En naciones como la nuestra, el modelo de docilidad y vulnerabilidad parece no haber sido rebasado, a diferencia de los países desarrollados en los que, gracias a dicho movimiento, la mujer ha superado las desigualdades sociales y ha pasado a ser parte integral y activa de la comunidad a la que pertenece. Las estadísticas muestran cómo en nuestra patria la mujer tiene menos oportunidades de acceso a la salud, la protección y la educación que el hom-bre. A su vez, en el campo laboral, a pesar de que su participación ha señalado cambios importantes en la estructura del mercado de trabajo (41% en 1989), el 35% de la población femenina urbana percibe una remuneración por debajo del sueldo mínimo, frente a un 16% de hombres que se encuentran en la misma situación; y si miramos hacia el sector rural encontramos mujeres que, sin ser dueñas de la tierra, trabajan sin paga —la mayoría de las veces— pues su oficio es considerado como una labor de apoyo a su marido, padres o hermanos. Igualmente, el desempleo generado por la situación económica actual recae con más fortaleza sobre ella: hoy en día, el 55% de los desempleados del país son mujeres (...).

Del mismo modo, en el campo político la mujer siempre ha estado a la zaga del hombre. Es así como hasta 1932 se le consideró inca-paz para manejar sus propios bienes; sólo hasta 1957 pudo votar, es decir, ser ciudadana; y hasta 1974 estuvo sometida a la potestad marital que le obligaba a llevar el apellido de su cónyuge. En consecuencia, a través de los años, no obstante las significativas reformas laborales que le han facilitado el ejercicio de ciertos derechos, la mujer ha visto invariablemente restringido su acceso al poder (...).

Las anteriores reflexiones nos llevan a proponer que se eleve a canon constitucional el principio de la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, consagrado en la convención internacional que trata el tema, suscrita por Colombia y aprobada por la Ley 51 de 1981, el cual se traduce en que la mujer y el hombre tienen capacidad para ejercer y gozar de los mismos derechos en todos los campos”(1).

La discriminación por razones de sexo, determinada culturalmente a partir de los atributos biológicos con miras a justificar un orden social en el que prevalece, por lo común, la autoridad masculina, coloca a la mujer en una situación de desventaja social, jurídica, educativa, laboral y política.

El rol social asignado a la mujer como esposa y madre de los hijos legítimos ha inspirado un estricto código de comportamiento marital y social que incide sobre su libertad sexual, en contraste con la del hombre. La virginidad y la sexualidad han tenido tradicionalmente diferen-te valor y significación social según el sexo, dando lugar a diversa sanción social y moral de los comportamientos del hombre y de la mujer, en perjuicio de la libre autodeterminación de la segunda.

A nivel legal, la mujer ha sido objeto de su-bordinación o subvaloración frente al hombre. Baste recordar que, hasta 1930, la mujer estaba legalmente sometida al fuero paterno o conyugal, según su estado civil. Ello significaba una restricción a su libertad contractual y económica por motivos de protección fundados en su inexperiencia en el terreno de los negocios. A nivel familiar, solamente el hombre ejercía la patria potestad, hasta la expedición del Decreto 2820 de 1974, que vino a otorgar a la madre iguales derechos en materia de las relaciones con los hijos. Por otra parte, sólo en 1988 se suprimió (Decreto-Ley 99 de 1988) la partícula “de” de la cédula de ciudadanía de la mujer, vocablo indicativo de pertenencia de la mujer al marido.

En lo que atañe al acceso de la mujer a la educación, si bien se han operado cambios cuantitativos importantes, también se aprecia su alta participación en áreas y orientaciones asociadas con su rol tradicional. La mujer accede a la educación superior por primera vez en 1933. Pese a la mayor cobertura de la educación —para 1990 el 51.7% de la población educativa es femenina—, la concentración de la participación femenina en áreas asociadas a sus roles tradicionales es más alta. El porcentaje de mujeres en carreras relacionadas con agronomía, veterinaria y afines, es la mitad que el de hombres. En las ciencias de la educación, las mujeres duplican a los hombres. En el sector salud, especialmente en las áreas de enfermería y de disciplinas paramédicas, se destaca la alta participación de la mujer. No obstante, en carreras como arquitectura e ingeniería, el porcentaje de mujeres representa una tercera parte que el de los hombres(2).

La desigualdad de trato y de oportunidades se aprecia especialmente en el ámbito laboral. Si bien, a partir de 1936, con el ingreso de la mujer al sector público, se observa un rápido aumento de la participación de la mujer en el índice de población económicamente activa, las condiciones laborales para la mujer son, sin duda, desventajosas. El ingreso promedio de la mujer en el sector formal para el año de 1990 era del 75,6% con relación al del hombre y en el sector informal de sólo 61.3% (3). Por otra parte, el empleo femenino se concentra en las áreas de servicios sociales y personales, comercio, restaurantes y hoteles e industria manufacturera, con tasas de ocupación más altas que las de los hombres, mientras que en el sector industrial se observa una alta ocupación de mujeres en las áreas de confecciones, alimentos y textiles (4). Las cifras reflejan una tendencia ocupacional de las mujeres en las tareas a las que tradicionalmente han sido asignadas dado su rol tradicional en el hogar. En el contexto de la economía informal, la mujer representa más de la mitad de la población económicamente activa, con un 55.6% en 1988(5). Sin embargo, en materia de empleo, en 1991 la tasa de desempleo femenina es del 13% en contraste con la del hombre que es del 7.3% (6).

En punto a los derechos y deberes políticos, la mujer adquiere la ciudadanía en 1945, pero solamente hasta 1957 se le permitió ejercer el derecho al voto. Pese a la ampliación de sus derechos políticos y a que la mujer representa actualmente más del 50% del censo electoral, en la práctica, difícilmente pasa a ocupar cargos de dirección política o en las corporacio-nes públicas. En la Asamblea Nacional Constituyente, de 70 miembros, 4 eran mujeres. En el Congreso elegido en 1991, solamente el 8% de los congresistas eran del sexo femenino. En los últimos cuatro períodos de elecciones en Colombia las mujeres han ocupado solamente el 17.2% del total de los cargos públicos de elección popular. En 1991, las mujeres en cargos de decisión del poder ejecutivo central ascendían a 56, representando el 21.6% del total(7).

Las anteriores circunstancias, entre otras, llevaron al Estado a contraer el compromiso internacional de luchar por la igualdad de derechos entre hombre y mujer. Es así como el Congreso, mediante la Ley 51 de 1981, ratificó la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.

El constituyente también fue especialmente sensible a la situación de discriminación en contra de la mujer. La Constitución consagra un sistema de garantías constitucionales en favor de la igualdad real y efectiva de la mujer, que prohíbe la discriminación por razones de sexo (C.P. art. 13), reconoce igualdad de derechos a la mujer respecto del hombre (C.P. art. 43) y dentro de la pareja (C.P. art. 42), prohíbe toda forma de discriminación en su contra (C.P. art. 43), le otor-ga una especial asistencia y protección del Estado en determinadas circunstancias de la vida —durante el embarazo y después del parto, como cabeza de familia (C.P. art. 43)—, garantiza la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración (C.P. art. 40) y asegura en su favor la igualdad de oportunidades en el terreno laboral, incluso brindándole una protección especial (C.P. art. 53).

En el presente caso, la peticionaria es discriminada en materia de la remuneración efectiva que recibe por su trabajo. Mientras que los pensionados afiliados a Caseris se encuentran en la posibilidad de ampliar sus ingresos y beneficios al inscribir a sus esposas o compañeras permanentes a los servicios de asistencia médica que presta la institución, las pensionadas, sin justificación objetiva y razonable, están excluidas de dicha posibilidad, con lo que se configura una clara violación del principio “a igual trabajo, igual salario” (C.P. art. 53).

El marco reglamentario de Caseris no se ajusta al marco constitucional de garantías en favor de la mujer ni a las normas de derecho internacional que propenden a una protección especial de sus derechos en aras de promover una igualdad efectiva y real (C.P. art. 13). No obstante, la Sala advierte que los atrasos o las deficiencias normativas no son imputables a los particulares. La Constitución no impone a la persona o al ciudadano (C.P. art. 95) el deber de soportar cargas heroicas, como sería en este caso iniciar una cruzada para la modificación de un régimen de contingencias que favorezca a las mujeres pensionadas en general, como condición previa a la acción estatal enderezada a resolver su situación individual.

Procedencia de la acción de tutela: distinción entre la conducta de la autoridad pública y los actos administrativos.

17. Las acciones de la autoridad pública, o de los particulares en los casos que señala la ley, que vulneran o amenazan un derecho constitucional fundamental, no deben confundirse siempre con los actos que la autoridad o el particular expiden en ejercicio de sus funciones. Las primeras se refieren a una conducta o actuación que siempre se perciben, desde el punto de vista del sujeto, en su configuración material de causas de una lesión de un determinado derecho fundamental. Las segundas son actos jurídicos susceptibles de impugnar y debatir ante la justicia ordinaria o contencioso-administrativa. Esta distinción, algunas veces sutil, si se tiene en cuenta que por lo general las autoridades públicas se pronuncian a través de sus actos, es recogida por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, que en su artículo 5º dispone:

“La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito”.

18. En veces, la acción de la autoridad pública se confunde con el acto jurídico, susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior, en cierta medida, dificulta el análisis de la procedencia de la acción de tutela, más aun cuando el ordenamiento jurídico colombiano establece una pluralidad de acciones para la defensa de los derechos subjetivos. Por ello, la necesidad de distinguir cuándo un asunto o materia es de orden constitucional, y cuándo es de orden legal, hace necesario establecer claros criterios de interpretación que permitan al juez de tutela el cabal cumplimiento de su función protectora de los derechos fundamentales. Algunos de estos criterios son los siguientes:

a) El juez constitucional debe apreciar si el caso concreto involucra la posible vulneración de uno o varios derechos fundamentales, independientemente de que las actuaciones públicas se viertan en actos jurídicos. En materia de control constitucional, las acciones u omisiones de la autoridad pública o del particular, con prescindencia de su denominación dogmática o legal, constituyen hechos empíricos o datos externos deducibles del respectivo contexto fácti-co que deben ser examinados a la luz de los derechos fundamentales.

b) La conducta de la autoridad pública o del particular sólo debe ser objeto de juicio constitucional si ella vulnera o amenaza directamente un derecho fundamental. La lesión indirecta de un derecho fundamental, como consecuencia de la violación de la ley que lo regula o desarrolla, no es fundamento suficiente para tutelar el derecho, salvo de manera temporal para evitar un perjuicio irremediable. La acción de tutela, por lo tanto, no es procedente en este evento por tratarse de una cuestión de derecho ordinario cuyo control corresponde a otros jueces y tribunales.

c) La mediatez o inmediatez de la vulneración o amenaza de un derecho constitucional sólo puede apreciarse en las circunstancias concretas del caso. De la índole de la lesión de los derechos depende, a sus vez, la aptitud de los mecanismos de defensa judicial existentes para protegerlos (D. 2591 de 1991, art. 6-1). El juez constitucional deberá, en consecuencia, ponderar los intereses en juego y apreciar si la aducida violación es producto de una lesión directa de derechos fundamentales —la acción sería, por regla general, procedente—, o de la violación de la ley por una interpretación errónea o una aplicación indebida que, en caso de demostrarse judicialmente, conllevaría sólo a una infracción indirecta de la Constitución —hipótesis en la que la acción debe en principio rechazarse por improcedente—.

d) Los otros medios de defensa judicial que podrían tornar improcedente el ejercicio de la acción de tutela deben estimarse según su objeto y aptitud para la protección del derecho fundamental, según doctrina constitucional sentada por otra Sala de la Corte Constitucional.

“Ha sostenido la jurisprudencia constitucional y es imperativo reiterarlo en esta ocasión, que la acción de tutela es improcedente cuando para los fines de la protección efectiva del derecho fundamental amenazado o vulnerado, existe otro medio de defensa judicial, salvo el caso del perjuicio irremediable.

Obsérvese, sin embargo, que la existencia del medio judicial alternativo, suficiente para que no quepa la acción de tutela, debe apreciarse en relación con el derecho fundamental de que trata, no respecto de otros.

Esto significa que un medio judicial únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en efecto y con suficiente aptitud a la salvaguarda del derecho fundamental invocado. En consecuencia, si dicho medio protege derechos distintos, es viable la acción de tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no protege, pues para la protección de aquel se entiende que no hay otro procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los jueces.

Desde este punto de vista, es necesario que el juez de tutela identifique con absoluta precisión en el caso concreto cuál es el derecho fundamental sujeto a violación o amenaza, para evitar atribuirle equivocadamente una vía de solución legal que no se ajusta, como debería ocurrir, al objetivo constitucional de protección cierta y efectiva (artículos 2º, 5º y 86 de la Constitución).

De ahí el mandato del artículo 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991: “La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.

Grave error es el de negar la protección judicial impetrada aludiendo a un medio de defensa judicial que recae sobre objeto distinto del que dio lugar a la demanda de tutela” (8).

e) La necesidad o la importancia de clarificar un punto o asunto específico de derecho constitucional, del que dependa la efectividad de la Constitución. La interpretación del ordenamiento de conformidad con los principios, valores, derechos y deberes consagrados en la Carta y la protección inmediata de los derechos fundamentales, justifican la intervención de los jueces constitucionales para la resolución de ca-sos que reúnan los elementos anteriormente señalados. La necesidad de garantizar una correcta interpretación del ordenamiento jurídico que respete el contenido y alcance de los derechos fundamentales explica la función de revisión eventual de las sentencias de tutela confiada a la Corte Constitucional (C.P. art. 241-9).

19. En el presente proceso, el juez de tutela acogió los argumentos del representante legal de la entidad demandada en el sentido de que la acción de tutela debía rechazarse porque la peticionaria no elevó la correspondiente petición de inscripción de su esposo a la junta directiva de Caseris. A juicio del juez, la interesada debió suscitar el pronunciamiento expreso de la autoridad competente, para luego, en caso de inconformidad, proceder a impugnar la decisión respectiva.

No obstante, en el análisis precedente quedó plenamente establecido que la exigencia de ejercer por escrito el derecho de petición carece de fundamento constitucional y legal, dada la circunstancia concreta de que los estatutos de la entidad en modo alguno exigen que las solicitudes de inscripción deban presentarse por escrito.

El fallador de instancia no advirtió que la negativa de la administración a darle curso formal a la solicitud verbal de inscripción hecha por la peticionaria, constituye, por sí misma, una “flagrante violación de la igualdad”, derecho fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 85) y prevalente sobre normas de inferior jerarquía que le sean contrarias (C.P. art. 4º). Tampoco resulta aceptable el argumento que afirma la existencia de otros medios de defensa judicial —vgr. la acción de nulidad y restablecimiento del derecho— para cuyo ejercicio efectivo la peticionaria debería, primero, propiciar el pronunciamiento oficial de la autoridad pública y, luego, adelantar un juicio de legalidad sobre los actos que eventualmente llegare a proferir. El acto discriminatorio contra la accionante, analizado en esta sentencia, constituye una lesión directa del derecho a la igualdad. La acción de tutela, de conformidad con los criterios anteriormente expuestos, se revela como el me-dio de defensa judicial más apto para la defensa del derecho fundamental de aplicación inmediata objeto de la vulneración.

Primacía de la Constitución sobre la ley.

20. Por último, tampoco es de recibo el argumento del fallador en el sentido de que, pese a que el derecho a la igualdad se encuentra violado en la reglamentación de Caseris, no está facultado para referirse a ello.

El valor normativo de la Carta Política trae aparejado dos fenómenos diversos: la derogatoria tácita de todas las disposiciones jurídicas de orden inferior que le sean contrarias (C.P. art. 4º) y la inaplicación de aquellas manifiestamente incompatibles con el ordenamiento constitucional. En el primer caso, el juez verifica el sistema de fuentes aplicable a la controversia, señalando las normas relevantes a su juicio derogadas, sin necesidad de declaración judicial previa. Con todo, si percibe incompatibilidad entre las disposiciones de inferior rango y la Constitución, puede, en virtud de la primacía de la segunda y el perentorio mandato del artículo 4º de la Carta Política, inaplicar las normas cuya incompatibilidad sea manifiesta. De lo contrario, corresponderá a la justicia administrativa determinar si la disposición administrativa se encuentra vigente o si ha sido derogada.

Por otra parte, la derogatoria y adopción de una nueva normatividad no es condición necesaria para la vigencia de la Constitución. Constituiría un grave error político, y un flaco servicio a la democracia, hacer depender la vigencia real de la Constitución de la voluntad de la autoridad administrativa o de los particulares que ejercen funciones públicas, más aún cuando lo que está en juego es la efectividad de los derechos fundamentales de la persona (C.P. art. 2º) y la vigencia de derechos fundamentales de aplicación inmediata (C.P. art. 85).

La igualdad de derechos entre hombre y mujer y la prohibición de toda forma de discriminación en contra de esta última (C.P. art. 43), exigen de las autoridades examinar el trato dispensado a las pensionadas de Caseris, de manera que no termine por desconocer el derecho fundamental a la igualdad. Razones de orden presupuestal o económico no pueden justificar el trato discriminatorio en contra de las mujeres afiliadas o pensionadas, debiéndose adoptar, por parte de la entidad de seguridad social, las medidas necesarias para brindar sus servicios en igualdad de condiciones a todas las personas constitucional o legalmente legitimadas para el goce de sus derechos, con independencia del sexo al cual pertenezcan.

Vulneración del derecho a la igualdad y me-didas para su protección.

21. En síntesis, la no previsión, en el régimen de contingencias de la Caja, de la posibilidad de que las pensionadas (mujeres) afiliadas a la institución inscriban a sus correspondientes maridos o compañeros permanentes para gozar de sus servicios, no constituye una razón válida para negar este derecho a las mujeres pensionadas pero sí reconocerlo, en cambio, con exclusividad, a los hombres pensionados (C.P. art. 13). La explicación de una norma en tal senti-do sólo puede radicar en el estereotipo social de no concebir a la mujer como parte de la fuerza de trabajo y, eventualmente, fuente principal de ingreso para el sostenimiento familiar. La ausencia de motivos constitucionales válidos pa-ra otorgar un trato diferente a las mujeres pensionadas —en este caso representadas por la peticionaria Amanda Cardona de de los Ríos— respecto del otorgado a los hombres, no sólo constituye un acto discriminatorio que viola el derecho fundamental a la igualdad, sino que desconoce la especial protección que el Estado debe brindar a la mujer con miras a garantizar la igualdad real y efectiva de derechos.

22. Por otra parte, el esposo de la peticionaria, señor Octavio de los Ríos Uribe, también es objeto de la discriminación al impedírsele gozar de los servicios de asistencia médica por el simple hecho de que su esposa, pensionada del magisterio de Risaralda y afiliada a la Caja, es una mujer. La circunstancia del sexo, factor accidental y ajeno a la voluntad de la persona, no puede ser un criterio de diferenciación entre individuos colocados en una misma situación y que ostentan igual condición de pensionados ante la ley, para que en virtud de este sólo factor se reconozca a los hombres la capacidad de afiliar a sus esposas o compañeras permanentes, pero se niegue igual trato a las mujeres.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia del 10 de septiembre de 1993 proferida por el Juez Quinto Penal Municipal de Pereira.

2. CONCEDER la tutela solicitada y, en consecuencia, ORDENAR al gerente y representante legal de la Caja de Seguridad Social de Risaralda que, en el término de cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la presentación de los documentos de rigor por parte de la peticionaria se sirva decidir, de conformidad con los artículos 13 y 43 de la Constitución, sobre la inscripción del señor Octavio de los Ríos Uribe como posible beneficiario de los servicios que presta la entidad, poniendo de esta manera término a la discriminación por razones de sexo, que, a este respecto, rige en esa entidad.

3. LIBRESE comunicación al mencionado juzgado, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(Sentencia T-098 de marzo 7 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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