Sentencia T-984 de noviembre 16 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Sentencia T-984 de 2007 

Ref.: expediente T-1662716

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Acción de tutela instaurada por Álvaro Rodríguez Alfonso, actuando como agente oficioso de su hijo José Miguel Rodríguez Flórez, contra la alcaldía municipal de Cartago, Valle del Cauca.

Bogotá D.C. dieciséis (16) de noviembre de dos mil siete (2007).

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Primero Penal Municipal de Cartago y, en segunda instancia, por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, en la acción de tutela promovida por Álvaro Rodríguez Alfonso, agente oficioso de su hijo José Miguel Rodríguez Flórez, contra la alcaldía municipal de Cartago.

I. Antecedentes

Actuando en calidad de agente oficioso de su hijo José Miguel Rodríguez Flórez, el ciudadano Álvaro Rodríguez Alfonso interpuso acción de tutela contra la alcaldía municipal de Cartago, Valle del Cauca, con el objetivo de obtener protección judicial de los derechos fundamentales de petición, educación y a recibir protección especial debido a su condición de discapacitado, de los cuales es titular el representado. Como fundamento de la pretensión de amparo el accionante puso en conocimiento del juez de tutela los hechos que a continuación la Sala resume:

1.1. El ciudadano José Miguel Rodríguez Flórez, quien a la fecha en que fue interpuesta la acción de tutela tenía 19 años de edad, padece de “Retardo Psicomotor por Anoxia intraparto de difícil manejo”.

1.2. En atención a las necesidades educativas especiales del ciudadano José Miguel, su proceso de formación académico se estaba realizando en el Instituto de Terapia Integral —INTEI—, plantel educativo que prestaba sus servicios al representado en virtud de un acuerdo suscrito con la alcaldía municipal de Cartago por el cual la institución recibía un subsidio económico que cubría la totalidad de los emolumentos relacionados con la prestación del servicio de educación.

1.3. El accionante fue notificado de la decisión adoptada por la entidad demandada consistente en interrumpir el desembolso del subsidio educativo que venía realizando a favor del ciudadano José Miguel; razón por la cual presentó un derecho de petición ante la alcaldía municipal a través del cual solicitó la prórroga de la beca de la cual disfrutaba su hijo para que, de tal forma, no fuese interrumpido el proceso educativo.

1.4. Según fue relatado por el accionante, al momento de interponer la acción de tutela, no había recibido respuesta por parte de la alcaldía municipal en la cual se absolviera sustancialmente la petición elevada.

Para terminar, el ciudadano señaló como fundamento de la solicitud de amparo del derecho fundamental a recibir protección reforzada en su condición de menor de edad del representado, el nivel de madurez integral alcanzado pues, si bien su edad fisiológica asciende a los 19 años de edad, la entidad del retardo padecido es de tal nivel que su desarrollo mental corresponde al de un niño de 12 años.

Como consecuencia de los hechos anteriormente relatados, el accionante solicitó como medida de amparo de los derechos fundamentales de José Miguel Rodríguez que se ordenara a la alcaldía municipal ofrecer respuesta a la petición presentada el día 26 de enero y, adicionalmente, que se dispusiera la continuación de la beca que había sido ofrecida al ciudadano “por presentar Retardo Psicomotor por Anoxia intraparto de difícil manejo requiriendo cuidado permanente”.

II. Prueba testimonial practicada por el juzgado de primera instancia

El día lunes 2 de abril de 2007 el accionante se presentó ante el juzgado encargado de decidir la acción de tutela promovida con el objetivo de ampliar la exposición de los hechos sobre los cuales se apoyaba la petición de amparo. En dicha diligencia puso en conocimiento del juez de tutela que, debido a la severidad de la discapacidad sufrida por José Miguel Rodríguez, este no contaba con la facultad requerida para garantizarse a sí mismo su manutención, por lo que en su calidad de padre se encontraba en la obligación de garantizar su bienestar y mantenimiento económico; compromiso al cual se sumaba el deber de sostenimiento de la totalidad de su núcleo familiar, el cual se encuentra compuesto por su esposa, quien es ama de casa, una hija menor de edad y José Miguel Rodríguez. Adicionalmente, informó que los recursos económicos requeridos son obtenidos del negocio de ventas ambulantes, razón por la cual carece de los medios para sufragar los costos de la educación de su hijo sin la ayuda económica que recibía de la entidad demandada.

III. Intervención de la autoridad demandada

Por medio de escrito presentado por el secretario de educación de la alcaldía municipal, la entidad demandada solicitó al juez de tutela negar la solicitud de amparo presentada por el accionante. Como fundamento de su oposición señaló que el plantel educativo al cual se encontraba matriculado José Miguel Rodríguez es una institución de formación de naturaleza “informal”, razón por la cual no resultaba viable la solicitud de extensión del subsidio económico por el cual se venía prestando el servicio educativo.

Con el objetivo de ampliar el fundamento de dicho argumento, indicó que dentro del presupuesto del cual dispone la entidad demandada se encuentra un rubro específico destinado a la provisión de auxilios económicos cuyo empleo depende del cumplimiento de dos requisitos: en primer lugar, precisó que es necesario que el beneficiario del subsidio se encuentre dentro del margen de la “población vulnerable” y, en segundo término, resulta indispensable que el plantel educativo encargado de la prestación de servicios “sea de carácter formal”. Por consiguiente, en atención a que el Instituto de Terapia Integral es un plantel educativo “informal”, concluyó que la concesión de la beca inicial concedida a José Miguel Rodríguez obedeció a un error de la administración en la medida en que de acuerdo a las disposiciones pertinentes el subsidio económico no debió ser extendido, atendiendo el tipo de formación ofrecida por la institución educativa INTEI.

Para terminar, en cuanto a la alegada violación del derecho fundamental de petición, al escrito de contestación fue anexada una copia de la respuesta, debidamente notificada al accionante, en la cual la entidad demandada le informaba al accionante las razones por las cuales se negaba la continuación del subsidio, que sustancialmente reproducían el contenido de la contestación de la demanda.

Intervención del instituto de terapia integral —INTEI—

En oficio dirigido al juez de tutela la directora del plantel informó que esta institución educativa es una entidad privada sin ánimo de lucro que presta servicios de educación especial dirigida a niños y jóvenes con discapacidad cognitiva, habitantes de los sectores de Cartago y del Norte del Valle del Cauca. Adicionalmente, manifestó que con ayuda del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar anualmente se ofrece un grupo de becas destinadas a niños menores de 18 años cuyas familias carecen de los recursos económicos necesarios.

En cuanto a los hechos por los cuales fue iniciada la acción de tutela, la Directora indicó que “Durante el período 2004-2006 se realizó un convenio Nº 1-119-2005 Con la administración municipal, para beneficiar 17 niños (as) o jóvenes sin límite de edad dentro de los cuales se incluyó al joven José Miguel Rodríguez (…) Al finalizar el convenio el joven quedó desprotegido al igual que los 16 restantes y dada su mayoría de edad no aplicaban para ser beneficiarios de la beca del ICBF, a pesar de ser de escasos recursos económicos, y además el aporte de esta entidad solo cubre 50 cupos”.

IV. Decisiones judiciales objeto de revisión

4.1. Mediante sentencia del 16 de abril de 2007 el Juzgado Primero Penal Municipal de Cartago negó la solicitud de amparo presentada por el señor Álvaro Rodríguez Alfonso. Como fundamento de la decisión el juzgado de instancia señaló que en el caso concreto no se presentaba discriminación alguna en contra de José Miguel Rodríguez en la medida en que la exclusión del beneficio económico que venía siendo ofrecido por la alcaldía municipal no solo lo afectó a él sino al resto de estudiantes con necesidades educativas especiales beneficiarios del auxilio. En cuanto a la supuesta violación del derecho a la educación, indicó que este no es un “derecho prestacional ilimitado”, razón por la cual en el caso sub examine no resultaba exigible en la medida en que “hasta ahora el legislador no ha previsto en forma concreta una educación integral y perdurable para los discapacitados mentales, a pesar del reconocimiento internacional que tienen estas especiales personas”. Para terminar, luego de examinar el material probatorio ofrecido por la alcaldía municipal, el juzgado concluyó que la alegada violación del derecho fundamental de petición no había tenido lugar, pues la solicitud había sido resuelta en términos de fondo por la administración. No obstante, atendiendo el considerable lapso transcurrido entre la presentación de la petición y la comunicación de la respuesta, el juzgado exhortó a la entidad demandada para que la absolución de las peticiones presentadas por los ciudadanos fuesen respetuosas de las disposiciones legales y constitucionales que regulan el alcance de las obligaciones de la administración en lo relativo a los derechos de petición promovidos por los particulares.

4.2. Por medio de escrito radicado el día 20 de abril de 2007, el accionante interpuso recurso de impugnación contra la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: en primer lugar, en opinión del ciudadano, el juez de tutela no consideró que en el caso concreto se había presentado una violación del derecho fundamental de petición pues, si bien la entidad demandada finalmente emitió respuesta a la solicitud, esta solo fue obtenida gracias a la interposición de la acción de tutela. En segundo término, en opinión del ciudadano, el fallo objeto de impugnación desconoce la obligación en cabeza del Estado, representado en la controversia específica por la alcaldía municipal, consistente en procurar protección especial a los discapacitados.

4.3. Durante el trámite de la segunda instancia, por requerimiento del ad quem, la entidad demandada informó que el INTEI es el único centro educativo para personas con necesidades educativas especiales de la región. En cuanto al programa de becas, indicó que no existe tal plan de financiación; al contrario, según fue explicado por el secretario de educación municipal, la alcaldía adelanta un proyecto de “subsidios económicos”, los cuales son financiados con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías y de excedentes determinados del Ministerio de Educación Nacional.

A su vez, el día 24 de mayo de 2007 la ciudadana Dora Milena Cadavid Márquez, directora del INTEI, rindió testimonio ante el Juzgado de segunda instancia. En la diligencia informó que el INTEI, en su calidad de plantel educativo orientado a satisfacer las necesidades especiales de formación de personas con discapacidad cognitiva, se encarga de dirigir el proceso educativo de personas con este tipo de deficiencias hasta los 38 años. En cuanto a los hechos por los cuales fue iniciada la acción de tutela, manifestó que José Miguel Rodríguez ingresó al plantel en el año 2004, momento en el cual tenía 16 años de edad, cuando fue remitido por la administración municipal en virtud de un convenio firmado entre esta y el centro educativo por el cual se prestaba el servicio de educación a un grupo de personas dentro de las cuales se encontraba José Miguel. Al respecto señaló que el acuerdo tenía una vigencia de dos años, la cual no fue extendida debido a que de acuerdo a las exigencias de contratación la institución no podía postularse como contratista debido a que el plantel es un centro de educación “informal”.

Ahora bien, en cuanto al grado de la discapacidad de José Miguel y a la necesidad de prestación del servicio especial de educación manifestó lo siguiente: “En el estudio de diagnóstico el joven ingresa con un retardo en el desarrollo del lenguaje comprensivo, fallas articulatorias en el lenguaje expresivo, problemas de aprendizaje, retraso a nivel sensoperceptual, déficit intelectual y atención dispersa (…) En ese nivel formativo adquirió unos hábitos ocupacionales [gracias a la formación recibida] en taller de traperos, escobas, básicamente él se desenvuelve en eso, en esos talleres está en proceso de perfeccionarse, además de las otras áreas de independencia personal y manejo de comunidad, factores de riesgo que aún no ha adquirido, o sea él todavía no detecta o no está en la capacidad de asimilar los factores de riesgo a nivel sexual, él está vulnerable a todo riesgo por su déficit cognitivo”. Para terminar, al ser requerida por el juzgado para que se pronunciara sobre las consecuencias que podían seguirse en el desarrollo de José Miguel debido a la interrupción del proceso educativo, señaló: “Hay deterioro integral en todas las áreas, en sociabilidad, en interacción social, en participación comunitaria, la dinámica familiar que es tener un joven desocupado las 24 horas en casa afecta la dinámica familiar y por ende la falta de estimulación va a incrementar el déficit cognitivo”.

4.4. En sentencia proferida el día 28 de mayo de 2007 por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cartago fue confirmado el fallo de primera instancia pues, a juicio del ad quem, la respuesta ofrecida por la alcaldía municipal a la petición presentada por el ciudadano Álvaro Rodríguez se ciñe a los parámetros que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional gobiernan la actuación de la administración en la materia.

Ahora bien, en cuanto a la solicitud de amparo del derecho fundamental a la educación de José Miguel Rodríguez, el juzgado indicó que la actuación desarrollada por la entidad demandada mal podría ser considerada como violatoria de tal garantía en la medida en que en el caso concreto existían dos razones que, de manera acertada, sugerían la decisión adoptada por la alcaldía municipal: en primer lugar, en opinión del juzgado la edad de José Miguel, la cual asciende a 19 años, constituye un obstáculo insalvable para la continuación del servicio educativo que impide su consideración como menor de edad a pesar del retraso mental que padece. En segundo término, a juicio del despacho, la decisión resulta acertada al constatar el carácter informal del plantel educativo que venía prestando dicho servicio. Con fundamento en las consideraciones anteriores el juzgado de segunda instancia resolvió confirmar la decisión emitida por el a quo.

V. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Asunto a tratar.

Con el objetivo de resolver la controversia que ha sido planteada a esta Sala de Revisión es necesario dar solución al siguiente problema jurídico: ¿Resulta procedente la petición de amparo del derecho a la educación de una persona mayor de edad, quien a su vez padece una discapacidad que afecta de manera considerable sus facultades cognoscitivas, cuya pretensión in concreto se orienta a obtener de la administración la continuación del desembolso de un subsidio económico por el cual recibe el servicio de educación de parte de un plantel educativo especial de carácter “informal”? Para abordar esta cuestión, la Sala adelantará un análisis sobre (i) la protección especial ofrecida por la Constitución Nacional a las personas que sufren alguna forma de discapacidad. (ii) El derecho a la educación en los casos específicos de necesidades educativas especiales. (iii) Para terminar, examinará el derecho a la educación de personas mayores de edad que padecen algún grado de discapacidad. Con fundamento en dichas consideraciones procederá a resolver el caso concreto formulado en la acción de tutela interpuesta.

Protección especial asegurada por el texto constitucional a las personas que sufren alguna forma de discapacidad.

Una de las enseñas más notorias de la cláusula del Estado social de derecho se encuentra consignada en la consagración del derecho a la igualdad en el artículo 13 de la Constitución Nacional, en el cual ha sido registrado el compromiso inaplazable asumido por el Estado Colombiano consistente en promover las condiciones objetivas necesarias para que “la igualdad sea real y efectiva”, lo cual no solo satisface el legítimo anhelo de equidad que anida en las sociedades democráticas, sino que allana el camino hacia un efectivo ejercicio del resto de libertades que han sido reconocidas en el texto constitucional a los ciudadanos. Dentro del análisis que inicia esta Sala de Revisión para solucionar la controversia que ha sido planteada, interesa resaltar ahora el contenido del segundo elemento normativo del artículo 13 superior, el cual precisa el deber en cabeza de la organización estatal de adoptar “medidas a favor de grupos discriminados o marginados”.

En este apartado normativo ha sido consignada la obligación en cabeza del Estado según la cual este se encuentra llamado a emprender actuaciones positivas en virtud de las cuales se logre la integración de sectores de la sociedad que, por una antigua e irreflexiva tradición que hunde sus raíces en oprobiosos prejuicios, han sido separados de manera ilegítima del pleno desarrollo de sus libertades. En tal sentido, el texto constitucional ha asumido un compromiso expreso a favor de los sectores de la población que requieren atención especial por el cual se encuentra obligado a desarrollar acciones afirmativas que avancen en la realización de un orden social más justo y permitan el ejercicio completo de las libertades para todos los ciudadanos. Dentro de este panorama general es posible reconocer el alcance de las obligaciones del Estado colombiano a favor de los grupos que han sido víctimas de la discriminación o segregación, dentro de los cuales se encuentra aquel integrado por las personas que sufren algún grado de discapacidad.

Cabe anotar que de manera expresa en el texto constitucional se encuentra un especial encargo dirigido al ente estatal del cual son beneficiarias las personas que se encuentren afectadas por este tipo de discapacidades. Literalmente, el inciso final de la disposición constitucional bajo examen establece: “El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. En la misma dirección, el artículo 47 superior estableció una obligación especial en cabeza del Estado en virtud de la cual debe adelantar una “política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”.

Al respecto, resulta pertinente volver sobre una particular consideración desarrollada por la Sala Plena de esta corporación en sentencia C-401 de 2003 en la cual se abordó con detenimiento el alcance de la obligación de adoptar este tipo de medidas positivas de integración. En dicha oportunidad el examen detenido de las diferentes cláusulas vertidas en la Constitución Nacional que pretenden asegurar el bienestar de las personas que sufren algún tipo de invalidez permitió concluir a la Sala que en determinados eventos la adopción de estas medidas positivas de inclusión deliberada deja de ser un asunto meramente discrecional para convertirse en una actuación forzosa, en la medida en que su eventual omisión puede conducir a inaceptables situaciones de discriminación, por lo que en estas circunstancias específicas el deber de consideración y respaldo por parte del Estado hacia las personas con este tipo de discapacidades se incrementa hasta alcanzar estas proporciones.

Ahora bien, en este punto resulta pertinente volver sobre el contenido de la observación general número 5 emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) en la cual se expresa la necesaria preferencia que debe ser acogida por el empleo del término “persona con discapacidad”, en vez de la voz tradicional “persona discapacitada”; pues una errónea interpretación de los términos usualmente empleados parece sugerir la inadmisible conclusión según la cual la discapacidad afecta, precisamente, al sujeto que la padece en cuanto a sus atributos como persona (1) .

Dentro del sistema interamericano de protección de derechos humanos, es necesario hacer referencia al artículo 18 del Protocolo de San Salvador, el cual, siguiendo el norte ideológico de integración de las personas con discapacidades que distingue al texto constitucional colombiano, establece: “Toda persona afectada por una disminución de sus capacidades físicas o mentales tiene derecho a recibir una atención especial con el fin de alcanzar el máximo desarrollo de su personalidad”. La consagración de este derecho en los términos anotados hace viable una reclamación de naturaleza positiva de parte del Estado para la realización de una libertad específica individual –el derecho al libre desarrollo de la personalidad- Tal exigencia hace evidente, como ha sido señalado en abundante jurisprudencia de esta corporación (2) , la inconsistencia de la postura defendida por un sector tradicional de la doctrina según la cual es posible establecer una distinción dentro de la categoría de los derechos fundamentales atendiendo el tipo de obligaciones exigibles a la organización estatal: según esta línea de pensamiento, los derechos fundamentales pertenecen a uno de dos géneros, prestacionales y no prestacionales. Uno de los derechos fundamentales que ha sido enseñado como característico del segundo conjunto es el derecho al libre desarrollo de la personalidad, o cláusula general de la libertad; sin embargo, la aproximación que ofrece el caso de las personas que padecen discapacidades a este derecho deja ver, por vía de ejemplo, el carácter artificioso de esta distinción.

De manera específica, con un propósito meramente enunciativo, el Protocolo enlistó un conjunto de actuaciones exigibles al Estado encaminadas a asegurar la consecución del objetivo reseñado en líneas anteriores. Así pues, en aras de alcanzar dicho escenario de realización del disfrute máximo de las libertades de la población con discapacidades, entre otros compromisos, los Estados se encuentran llamados a diseñar programas laborales especiales, ofrecer formación especial a los familiares, garantizar la inclusión de sus necesidades particulares en los planes de desarrollo urbano y estimular la creación y fortalecimiento de organizaciones sociales que promuevan el desarrollo de una vida plena.

Ahora bien, resulta oportuno señalar que las dificultades que han de ser sorteadas para efectos de garantizar los fines de inclusión social y máximo desarrollo de las libertades prometidos por el texto constitucional y por los diferentes tratados internacionales de derechos humanos a las personas que padecen discapacidades exige de manera imprescindible un esfuerzo conjunto en el cual debe participar, no solo el Estado, sino que incluye de manera indispensable el decidido respaldo de parte de la familia y la sociedad. Al respecto, como fue señalado en sentencia T-487 de 2007, el grado e intensidad del compromiso que debe asumir el Estado en este propósito se determina al consultar las diferentes disposiciones que en la Constitución Nacional y el bloque de constitucionalidad definen las coordenadas de su magnitud. Adicionalmente, en el caso general de la sociedad y de los miembros del núcleo familiar al cual pertenece la persona que sufre la invalidez, el principio de solidaridad determina el peso concreto de sus obligaciones, las cuales adquieren dimensiones significativas en nuestra sociedad, debido a la consagración de la cláusula del Estado social de derecho.

El derecho a la educación en los casos específicos de necesidades educativas especiales.

En este punto interesa ahora adelantar un breve examen a propósito del contenido del derecho a la educación de las personas que sufren algún grado de discapacidad. Para tal efecto es preciso volver sobre las consideraciones llevadas a cabo por el CDESC en la observación general número 5, ya reseñada, en la cual indicó que si bien el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales no incluye disposición alguna que, de manera explícita, aborde la especial protección requerida por ellos; es necesario realizar una lectura sistemática del tratado, en la cual participen otros instrumentos de derechos humanos. A partir de tal ejercicio, se concluye que el deber de ofrecer asistencia especial a las personas con discapacidades surge de la lectura del Pacto a la luz de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la cual “reconoce que todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos” (3) . En tal sentido, los hombres y mujeres que padecen tales discapacidades no solo tienen derecho a ser protegidos de cualquier trato discriminatorio fundado en tal dolencia sino a beneficiarse del resultado del máximo esfuerzo exigible al Estado en su labor de procurar el más alto nivel de satisfacción de los derechos reconocidos en el pacto.

Sobre el particular, el comité ha realizado especial énfasis en la índole de las obligaciones oponibles a los Estados en cuanto a su obligación de garantizar tales derechos. En tal sentido, ha indicado de manera expresa que su contenido desborda el deber de abstención de acoger medidas que potencialmente puedan afectar de manera negativa a estas personas, por lo que se extiende hasta abarcar la obligación de desarrollar acciones positivas orientadas a reducir las desventajas estructurales cuya superación resulte necesaria para el pleno ejercicio de sus libertades, e igualmente recibir tratamiento preferencial, el cual se encuentra justificado por el objetivo de alcanzar su plena participación en la sociedad.

De manera específica, en cuanto al servicio de educación, el comité ha expresado su preocupación en la medida en que su acceso en repetidas ocasiones se ve obstaculizado por consideraciones fundadas en tales incapacidades, lo cual indica una discriminación de orden subjetivo que debe ser remediada por parte de los Estados. Igualmente, en la misma observación, señaló que el entorno más adecuado para el desarrollo del proceso educativo de estas personas es el propio del sistema general de educación, pues evita el aislamiento de estas personas y, adicionalmente, promueve el desarrollo de habilidades que de manera ineludible requieren contacto social. Así las cosas, con el objetivo de alcanzar dicho objetivo, los profesores deben recibir instrucción especial que les permita atender de manera adecuada las necesidades educativas especiales, al mismo tiempo que dirigen el proceso de formación de personas con capacidades ordinarias.

En el sentido sugerido por las consideraciones precedentes, el artículo 13 del Protocolo de San Salvador establece un particular propósito al cual debe ser dirigido el esfuerzo educativo de los Estados, consistente en obtener “el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad humana”. Así las cosas, en el caso específico de las personas que sufren algún grado de discapacidad la labor educativa ha de enrumbarse al máximo despliegue de sus potencialidades y libertades, de los cuales no solo se benefician las personas que tienen tales dificultades, sino la sociedad en conjunto, en la medida en que por esta vía se asegura el nivel máximo de inclusión de los ciudadanos, lo cual es un requisito ineludible de nuestra sociedad, en tanto organización democrática. Así entendida, la educación se convierte en un instrumento idóneo para la realización del fin establecido en el Protocolo, de “capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista”.

En cuanto al derecho a la educación de las personas que padecen alguna forma de invalidez, siguiendo el mismo compromiso que hasta ahora ha guiado el trasegar de la comunidad internacional en la materia, el inciso final del artículo 68 del texto constitucional colombiano consagra como “obligaciones especiales” la erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales o con capacidades excepcionales.

Ahora bien, desde el ámbito legal se observa que dentro del conjunto de disposiciones que dan cuerpo a la Ley 115 de 1994, bajo la rúbrica “Educación para personas con limitaciones o capacidades excepcionales”, el capítulo primero se encuentra dedicado al desarrollo de la anterior norma constitucional. Vale resaltar que, de la misma manera en que ocurre con los tratados internacionales que han sido reseñados en esta providencia, en esta ley el compromiso asumido a favor de la población con alguna forma de invalidez sigue de manera primordial el objetivo de brindar a estos estudiantes el más alto nivel de desarrollo de su personalidad, esfuerzo que, según es indicado por el artículo 5º de la misma ley, requiere un adecuado proceso de formación integral, física, psíquica, intelectual, entre otros elementos indispensables para la remoción de las diferentes barreras formales y sustanciales que los separan del ejercicio de sus libertades en sociedad.

Según lo establece la ley en comento, uno de los más luminosos principios que irradia la labor educativa dirigida a la población con limitaciones es el paradigma de la integración social (arts. 46 y ss.), el cual no solo se revela en su faceta más inmediata, esto es la académica, sino que se orienta al verdadero propósito al cual, en últimas, se dirige en su plenitud el esfuerzo educativo ofrecido a las personas con discapacidades, consistente en lograr su integración social.

Para terminar, en plena consonancia con los principios constitucionales anotados, la ley establece que la satisfacción de dichas necesidades educativas especiales, al igual que aquellas de las personas con capacidades excepcionales, “es parte integrante del servicio público educativo”, con lo cual, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 365 superior, resulta oponible al Estado la obligación de garantizar la prestación de este servicio –según las calidades reseñadas- a “todos los habitantes del territorio nacional” que padezcan estas limitaciones.

A su vez, la Ley 361 de 1997, “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones” avanza en el esfuerzo de amparo e integración de este sector de la población en diferentes ámbitos, dentro de los cuales se encuentra el educativo. Sobre el particular, interesa resaltar ahora un conjunto de exigencias que deben ser atendidas por el sistema general de educación con el objetivo de lograr la integración a la cual se compromete este servicio, según ha sido indicado: (i) el artículo 10 de la ley dispone como obligación del Estado en sus instituciones de educación pública garantizar “el acceso a la educación y la capacitación en los niveles primario, secundario, profesional y técnico para personas con limitación, quienes para ello dispondrán de una formación integral dentro del ambiente más apropiado a sus necesidades especiales”. Tal disposición se encuentra acompañada de una serie de principios que ahora se enlistan y que, a su turno, resultan de gran valor para la consecución de los fines de la ley: (ii) proscripción de cualquier forma de discriminación que pueda separar a las personas con limitaciones de la posibilidad de acceder al servicio educativo; (iii) promoción de la integración de estas personas en el entorno social ordinario; (iv) atención adecuada de las necesidades educativas especiales para el cabal desarrollo del proceso educativo (p. ej. diseño y provisión de materiales, formación especial de los docentes, entre otros) (v) Obligación dirigida a todos los planteles educativos, sin importar el nivel en el que se encuentren de acuerdo al diseño contenido en la ley, consistente en prestar el servicio educativo a las personas con limitaciones que lo demanden, so pena de incurrir en multas; (vi) Finalmente, se encuentra una máxima de promoción del desarrollo integral de las personas con limitaciones, el cual ha de ser realizado por medio de la satisfacción de la demanda especial de actividades relacionadas con su desarrollo no exclusivamente intelectual, como ocurre en el caso de la recreación, la cultura y el deporte.

En cuanto a la jurisprudencia proferida por esta corporación, desde sus pronunciamientos más tempranos, la Corte Constitucional se ha ocupado de establecer el alcance del derecho a la educación, empresa en la cual ha ofrecido especial atención al caso particular de las personas con discapacidades. De este voluminoso conjunto de providencias, cabe resaltar ahora la compilación de reglas jurisprudenciales sobre educación especial realizada en la sentencia T-826 de 2004, a la cual corresponde el extracto que se transcribe a continuación:

“a) la acción de tutela es un mecanismo judicial idóneo para la protección del derecho a la educación de los menores discapacitados. b) la educación especial se concibe como un recurso extremo, esto es, se ordenará a través de la acción de tutela solo cuando valoraciones médicas, psicológicas y familiares la consideren como la mejor opción para hacer efectivo el derecho a la educación del menor. c) Si está probada la necesidad de una educación especial, esta no puede ser la excusa para negar el acceso al servicio público educativo. d) En caso de que existan centros educativos especializados y que el menor requiera ese tipo de instrucción, esta no solo se preferirá sino que se ordenará. e) Ante la imposibilidad de brindar una educación especializada, se ordenará la prestación del servicio público convencional, hasta tanto la familia, la sociedad y el Estado puedan brindar una mejor opción educativa al menor discapacitado”.

El derecho a la educación de personas mayores de edad que padecen algún grado de discapacidad.

Una vez ha sido esclarecido el panorama del derecho a la educación de la población con necesidades educativas especiales, esta Sala de Revisión debe abordar un asunto definitivo para la solución del caso concreto que ha sido planteado, consistente en la determinación de su contenido en aquellos eventos en los cuales la persona que padece la discapacidad ha cruzado el umbral de la mayoría de edad. Sobre el particular, una línea jurisprudencial que hunde sus raíces en la sentencia T-002 de 1992 ha solucionado este problema jurídico con fundamento en la consideración de su particular situación como sujetos de especial protección, la cual no solo incrementa la intensidad de las obligaciones ordinarias por parte del Estado y la sociedad en cuanto al deber de satisfacción de sus derechos fundamentales como ciudadanos, sino que pasa por el reconocimiento de determinadas garantías especiales respecto de las cuales ostentan una titularidad exclusiva.

Al consultar la jurisprudencia de esta corporación sobre la materia se observa una recurrente remisión a la sentencia T-920 de 2000, en la cual la Corte resolvió una pretensión de amparo presentada por un grupo de padres de familia en representación de sus hijos, quienes sufrían de parálisis cerebral y retardo mental. La razón por la cual las acciones de tutela habían sido interpuestas se debía a la decisión adoptada por el Instituto de Seguros Sociales, consistente en interrumpir abruptamente el tratamiento médico que venía ofreciendo para su dolencia. En esa oportunidad, luego de adelantar un profundo examen a propósito del derecho a la educación, la Corte evaluó el caso concreto de dos personas que sufrían, igualmente, las discapacidades anotadas y que, además, sobrepasaban los dieciocho años de edad. Al aplicar un ejercicio de equivalencia en el cual se comparaba el progreso de los dos mayores de edad con el nivel de desarrollo de una persona ordinaria, la Sala concluyó que el nivel de la dolencia padecida era de tales proporciones que su madurez intelectual correspondía a la de un menor de edad, con lo cual estimó que el derecho fundamental a la igualdad imponía extender a ellos los beneficios del derecho a la educación que en la sentencia se ofrecían a los otros menores (4) .

Esta Sala de Revisión considera oportuno volver sobre este punto en la medida en que, si bien decisiones posteriores han sido apoyadas en dicho precedente, es necesario realizar un breve análisis acerca de sus implicaciones teóricas. Al respecto, es preciso resaltar de antemano que en la sentencia T-920 de 2000 la Corte acogió una perspectiva particular que hacía énfasis en el grado de desarrollo de las facultades de las personas con discapacidades en comparación con la población ordinaria, lo cual, en últimas, condujo a la acertada conclusión de amparo de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, sin embargo, la Sala ha decidido realizar un examen de la cuestión desde una perspectiva más amplia en la cual el asunto de la discapacidad se aborda desde sí mismo y no como referencia a otras categorías –como la del menor de edad- tal como hasta ahora se ha hecho en la jurisprudencia de esta corporación.

En primer lugar, es preciso resaltar que esta sentencia y las que la han sucedido en el derrotero por ella señalado han hecho especial énfasis en cuanto al derecho a recibir protección reforzada del cual son titulares las personas que padecen estas discapacidades en razón de su condición especial que les impide valerse por sus propios medios, lo cual los somete a una acentuada situación de debilidad manifiesta. En tal sentido, el fundamento teórico y constitucional sobre el cual se apoya el deber en cabeza de la organización estatal y de la sociedad de brindarles asistencia particular y de adelantar esfuerzos ingentes para garantizar el máximo nivel de desarrollo de sus libertades, consiste en las condiciones objetivas de discapacidad del cual provienen sus necesidades especiales.

Es este el verdadero fundamento por el cual en el caso de las personas con discapacidades no resultan aplicables los límites ordinarios de edad en materia de educación, pues este servicio, al cual es preciso comprender no solo bajo el haz de su dimensión académica sino dentro de una perspectiva más compleja en el cual sean atendidas las diferentes facetas que participan en el proceso educativo de los ciudadanos, pretende fines específicos que difieren de manera considerable, en una distinción de grado, en el caso de las personas con necesidades educativas especiales. En este escenario el intercambio social adquiere una notable importancia pues resulta indispensable para alcanzar el más alto aprovechamiento de las facultades de estas personas y, en tal sentido, para asegurar el mejor desarrollo de sus libertades. Como fue anotado en sentencia T-826 de 2004, en estos casos la instrucción escolar “no está únicamente relacionada con el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes de la cultura, sino que de ella depende la posibilidad de una verdadera integración de estas personas en la sociedad”. Si bien en todos los casos uno de los fines primordiales de la educación consiste en facilitar la integración social de los estudiantes y promover el desarrollo de las facultades sociales necesarias para la vida en sociedad; cuando se trata de personas con discapacidad dicho propósito adquiere trascendental importancia, razón por la cual puede eventualmente desplazar otros objetivos, en la medida en que la consecución de estos últimos se encuentra subordinada a la realización de aquel.

Como corolario de lo anterior, al considerar el especial fin al cual se orienta la formación de las personas con discapacidad, se concluye que la duración del proceso durante el cual transcurre no puede verse bajo los mismos lineamientos empleados en el caso de la población ordinaria. Una consideración diferente parece sugerir que el reconocimiento de este derecho —el cual coincide con la especial concepción acerca de los sujetos de especial protección como titulares de derechos particulares— no proviene de la afectación de su salud mental o física, sino de su estado de “minoría de edad”, con lo cual de manera implícita se sugiere un inaceptable reproche que resulta contrario a la dignidad humana de la cual son titulares. En segundo término, esta línea de argumentación no ofrece una protección conceptual a la persona con discapacidad en su condición de tal, pues la ampliación de dicho margen no se da en razón de su discapacidad, sino a partir de una equivalencia supuesta con una minoría de edad que ya ha sido superada.

Hecha esta precisión, procede esta Sala de Revisión a decidir la acción de tutela con fundamento en las consideraciones anteriores.

Caso concreto.

El ciudadano mayor de edad José Miguel Rodríguez Flórez padece de “Retardo Psicomotor por Anoxia intraparto de difícil manejo”. Debido a la afectación de sus capacidades congnoscitivas producida por esta dolencia, ha requerido atención educativa especial, la cual venía siendo ofrecida por el Instituto de Terapia Integral –INTEI- en virtud de un acuerdo suscrito entre el plantel y la alcaldía municipal de Cartago por el cual la administración suministraba un subsidio económico que cubría la totalidad de los emolumentos relacionados con la prestación del servicio de educación.

De acuerdo a las pruebas recogidas durante el proceso de tutela se observa que la alcaldía municipal decidió interrumpir el desembolso del mencionado auxilio del cual se venía beneficiando José Miguel con fundamento en dos razones que deberán ser objeto de examen para establecer la procedencia de la reclamación de tutela. En primer lugar, a juicio de la entidad demandada la mayoría de edad del representado impide la continuación del desembolso del subsidio y, en segundo término, en opinión de la alcaldía, el carácter “informal” del plantel educativo INTEI no permite la suscripción de contratos con la administración municipal para la prestación del servicio educativo especial.

Por las razones ampliamente expuestas en esta providencia, sobre las cuales no resulta necesario volver, el primer argumento no es aceptable pues la aplicación de los límites de edad diseñados para la política educativa dirigida a la población ordinaria constituye una violación del derecho fundamental a la igualdad y a la educación de la población con discapacidades. Tal conclusión adquiere mayor contundencia en el caso concreto al examinar la prueba testimonial recaudada durante el trámite de segunda instancia en la cual la directora del plantel informó el progreso en la formación de José Miguel y, adicionalmente, advirtió lo siguiente en cuanto a las consecuencias que habrían de seguirse de continuar la interrupción de su proceso educativo: “Hay deterioro integral en todas las áreas, en sociabilidad, en interacción social, en participación comunitaria, la dinámica familiar que es tener un joven desocupado las 24 horas en casa afecta la dinámica familiar y por ende la falta de estimulación va a incrementar el déficit cognitivo”.

Ahora bien, para abordar el segundo argumento es preciso realizar un análisis más detenido: el primer punto de referencia que ha de ser tenido en cuenta es el contenido del artículo 2º del Decreto 4313 de 2004, el cual precisa lo siguiente en cuanto a las limitaciones que pesan sobre la administración en materia de contratación educativa: “ART. 2º—Capacidad para contratar la prestación del servicio educativo. Las entidades territoriales certificadas podrán contratar la prestación del servicio educativo que requieran, con personas jurídicas de derecho público o privado, de reconocida trayectoria e idoneidad en la prestación o promoción del servicio de educación formal”.

Esta disposición coincide con la estructura general del servicio de educación que ha sido ideada por el Congreso de la República. Al respecto, en virtud de la Ley 715 de 2001 a los municipios certificados (5) , a los distritos y a los departamentos les competen obligaciones especiales de orden presupuestal en materia de educación. Así, corresponde a los municipios, en su calidad de entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado, llevar a cabo buena parte de las labores encaminadas a la satisfacción de los derechos constitucionales involucrados en el proceso educativo. Así las cosas, según este trazado institucional, a los municipios certificados compete, entonces, desarrollar los mandatos del ordenamiento colombiano en materia de educación para la población con discapacidad. En consecuencia, cuentan con capacidad para contratar con entidades de carácter privado el apoyo que resulte necesario para atender de manera consecuente con los postulados constitucionales las necesidades educativas especiales de la población con limitaciones hasta tanto los establecimientos estatales puedan ofrecerla (6) , y su prestación debe ser garantizada por el Estado en los niveles primario, secundario, profesional y técnico (7) .

En tal sentido, como fue señalado en sentencia T-487 de 2007 “los menores y jóvenes que por su condición de discapacidad no puedan ser integrados al sistema de educación formal, deberán ser atendidos en instituciones oficiales o privadas, ya sea mediante convenio o mediante otras alternativas de educación, concertadas con entidades del Estado (8) , de manera que el municipio tiene la obligación de organizar la oferta según las necesidades de cada caso y las características de la población con discapacidad”.

De manera precisa, para valorar la legitimidad de la oposición planteada por la alcaldía municipal, la cual se apoya en el carácter “informal” del plantel educativo INTEI, es necesario llevar a cabo una concisa revisión de la Ley 1064 de 2006 “Por la cual se dictan normas para el apoyo y fortalecimiento de la educación para el trabajo y el desarrollo humano establecida como educación no formal en la Ley General de Educación”. Para la solución del caso concreto, interesa resaltar ahora que a partir de la entrada en vigencia de esta ley la denominación de “Educación informal” ha sido reemplazada por “Educación para el Trabajo y el Desarrollo humano”. Este tipo particular de formación, según ha sido establecido por el artículo 2º, es reconocida como “factor esencial del proceso educativo de la persona y componente dinamizador en la formación de técnicos laborales y expertos en las artes y oficios”. En tal sentido, en la ley en comento fue consignado el apoyo y estímulo que ofrece el Estado a los planteles y programas educativos debidamente acreditados que ofrezcan este tipo de formación. Para terminar, el breve recuento normativo, es preciso resaltar lo establecido en el parágrafo primero del artículo 2º: “Para todos los efectos, la Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano hace parte integral del servicio público educativo y no podrá ser discriminada”.

A partir del estudio de la Ley 1064 de 2006 esta Sala de Revisión concluye que el segundo argumento empleado por la entidad demandada para oponerse a la demanda de protección de los derechos fundamentales de José Miguel Rodríguez tampoco resulta admisible pues, en su calidad de plantel de educación para el trabajo y el desarrollo humano, el INTEI debe ser considerado como elemento integrante de la red sobre la cual se apoya el servicio general de educación. En cuanto a la acreditación del Plantel de acuerdo al proceso de certificación establecido en la ley, para el caso concreto se dará aplicación al parágrafo del artículo 3º, en atención a que la rama ejecutiva no ha emitido la reglamentación de dicha ley, el cual establece lo siguiente: “A los programas de educación no formal que al momento de entrar en vigencia la presente ley se hallen reconocidos por las autoridades de educación departamentales, se les aplicarán los beneficios que ella establece, mientras el Gobierno expide la reglamentación sobre acreditación de programas de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano de que trata este artículo”. Tal conclusión resulta forzosa al atender las circunstancias del caso concreto, pues, tal como fue puesto en conocimiento del juez de tutela por el mismo secretario de educación de la entidad demandada (fl. 62): “Actualmente solo existe el instituto INTEI para personas con disminución psico-física, siendo este de naturaleza privada, y brindando un servicio de educación no formal”.

Por lo expuesto a lo largo de la presente providencia, esta Sala de Revisión revocará los fallos de instancia proferidos en el asunto de la referencia y, en su lugar, concederá el amparo del derecho a la educación del ciudadano José Miguel Rodríguez, en atención a que este se vio lesionado con las actuaciones que dieron origen a la presente acción de tutela.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, y el Juzgado Primero Penal Municipal de Cartago, las cuales negaron el amparo de los derechos fundamentales de José Miguel Rodríguez Flórez y, en su lugar, CONCEDER la tutela de su derecho fundamental a la educación.

Segundo. ORDENAR a la Alcaldía municipal de Cartago, Valle del Cauca, que, en el término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, realice el desembolso del subsidio económico que venía siendo consignado para que el Instituto de Terapia Integral –INTEI- preste los servicios educativos especiales requeridos por José Miguel Rodríguez Flórez. Dicho pago deberá ser continuado de manera ininterrumpida, para que, de tal forma, el ciudadano José Miguel Rodríguez Flórez sea beneficiario de los convenios que en adelante suscriba ese ente territorial para la prestación de la atención en educación de la población con discapacidad.

Tercero. LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Humberto Antonio Sierra Porto—Mauricio González Cuervo—Clara Inés Vargas Hernández. 

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General. 

(1) Sobre el particular, la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad define el término discapacidad en los siguientes términos: “Artículo I.1. Discapacidad. El término “discapacidad” significa una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social”. A su vez, en las Normas uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad se encuentra la siguiente definición de discapacidad: “una deficiencia física, intelectual o sensorial, una dolencia que requiera atención médica o una enfermedad mental. Tales deficiencias, dolencias o enfermedades pueden ser de carácter permanente o transitorio”.

(2) Sentencias T-557 de 2006, T-016 de 2007, T-1041 de 2006, entre otras.

(3) Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, observación general número 5 “Personas con discapacidades”.

(4) Textualmente, la providencia en comento señaló lo siguiente: “Si bien estos dos pacientes son ya personas mayores de edad, la grave discapacidad que los aqueja los hace asimilables a los menores de edad. En realidad, aun cuando la edad biológica de estas dos personas los hace mayores, de acuerdo con los médicos tratantes, su edad mental corresponde a la de un niño menor, en razón de la parálisis cerebral y el retardo mental que padecen”.

(5) De conformidad con el artículo 20 de la Ley 715 de 2001, se trata de “los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002.”

(6) Ver artículo 46 de la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación).

(7) Artículo 10 de la Ley 361 de 1997 “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”.

(8) Cfr. Resolución 2565 de 2003, artículo 3º. Esta Resolución establece los parámetros para la prestación del servicio educativo a la población con necesidades educativas especiales. Lo mismo dispone el artículo 2º del Decreto 2082 de 1996 “Por el cual se reglamenta la atención educativa para personas con limitaciones o con capacidades o talentos excepcionales”.

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