“Si dejamos como declarantes bimestrales a 20.000 contribuyentes, tenemos el 95% del ICA”

Revista Nº 172 Jul.-Ago. 2012

Javier N. Rojas 

El secretario de Hacienda de Bogotá, Ricardo Bonilla, reconoce que se analiza actualmente la posibilidad de establecer una sola declaración anual para un amplio porcentaje de declarantes de ICA. En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS, el alto funcionario de la capital del país explica cómo se va a financiar el Plan de Desarrollo de Bogotá, que demandará recursos por más de 61 billones de pesos.

REVISTA IMPUESTOS: ¿De qué le ha servido su experiencia en la academia para su desempeño como secretario de hacienda?

Ricardo Bonilla: Lo que hice fue cruzar la raya. A lo largo de la vida académica, uno permanentemente está hablando de los temas de crecimiento económico y de la estructura distributiva. Buena parte de ésta siempre se plantea en función de la estructura tributaria de un país y de cómo se distribuyen los recursos y cuáles son las prioridades. Me sentí pasando la raya de comentarista y analista a ejecutor. Estoy al otro lado y entiendo, perfectamente, cuando las personas comentan y opinan. Sé de qué están hablando. Me pongo en los zapatos de ellos, porque yo estaba en ese lado.

R. I.: ¿Cree que debe haber debate en torno a la destinación de los recursos públicos de Bogotá?

R. B.: En estos temas nunca existe la última palabra. Siempre hay posibilidades de ejecución diversas. El reto es cómo plantear un proceso de ejecución diferente. Nos hemos comprometido con un plan de desarrollo muy ambicioso, cuyo propósito central es reducir el retraso. Bogotá tiene mucho rezago en movilidad y limitaciones en competitividad. Los dos factores más importantes de la competitividad son el capital humano y la infraestructura de movilidad. Hay un retraso en movilidad, que se expresa en proyectos que llevan 50 años sin que se hayan ejecutado. El propósito de este gobierno es dejarlos andando: metro pesado, metro ligero, completar Transmilenio, hacer metrocables e implementar el Sistema Integrado de Transporte Público.

R. I.: ¿Qué metas se han fijado en cuanto al capital humano?

R. B.: También existen retrasos en ese frente. Bogotá tiene el mejor capital humano del país, pero nada homogéneo y con muchas brechas, que son las mismas del país. Por ejemplo, tenemos los mejores y los peores bachilleres, porque hay una enorme distancia entre los colegios de nivel superior y los de niveles bajos, Este es nuestro reto principal, porque mientras los estudiantes de los colegios élite tienen una primera infancia que se traduce en tres años de preescolar y la estimulación temprana que los lleva a ser bilingües y a tener buena formación en matemáticas a los cinco años, los niños de estratos bajos, a duras penas llegan a un año de preescolar y tienen debilidades nutricionales y de formación.

R. I.: ¿Qué otro problema se enfrenta con el capital humano?

R. B.: La segunda gran brecha es que mientras un estudiante de un colegio élite tiene jornada completa y única de cuarenta horas semanales con buena infraestructura de laboratorios, computadores y una familia que le brinda un capital social importante y que puede viajar, un estudiante de los estratos uno, dos y tres se encuentra con unos colegios que apenas le dictan treinta horas a la semana. Es una educación a pedazos, en unas jornadas extremas; o muy temprano o muy tarde, sin capacidad de trabajar en deporte, en cultura, en el reforzamiento de las matemáticas, en sociales, por esto, aquellos estudiantes, difícilmente, acceden a los cupos de la universidad pública.

R. I.: ¿Cómo se van a distribuir los recursos financieros del Plan de Desarrollo de Bogotá?

R. B.: Las tres apuestas en la inversión del plan son: movilidad, 16 billones; educación, 14 billones; y la secretaría de integración, responsable de los programas de primera infancia y del adulto mayor, combinados, que tiene cinco billones de pesos. Es decir, esos tres programas suman 35 billones de pesos.

R. I.: ¿Bogotá cuenta con recursos suficientes para financiar todo el plan de desarrollo?

R. B.: Los programas sociales de primera infancia, educación y salud están financiados por los ingresos corrientes de la ciudad, estimados en cuarenta y cinco billones durante el período del Plan de Desarrollo 2012-2016. Ese valor es conservador, porque se ha previsto sobre tasas de crecimiento inferiores a las que podrían registrarse; lo hemos estimado a una tasa de crecimiento del 4% del producto interno bruto. Realmente, Bogotá, en buenas épocas de crecimiento del país, crece por encima de aquél. Esta ciudad es la segunda locomotora de Colombia. Esos cuarenta y cinco billones de pesos son ingresos tributarios, ingresos no tributarios, recursos del sistema general de participaciones; y los ingresos de las empresas descentralizadas del distrito y de sus empresas industriales y comerciales.

R. I.: ¿Cómo se van a obtener los dieciocho billones de pesos faltantes?

R. B.: Los llamamos recursos por gestionar y tienen cuatro fuentes alternativas. La primera, la más importante, es la de los recursos que se pueden negociar con la Nación para cuatro programas: primero, movilidad. La ley de metros (L. 310/96) indica que la Nación aporta el 70% y el Distrito Capital el 30%. El documento Conpes 3677 del 2010 ha acordado una bolsa de recursos y tenemos que desarrollarlo. Pero hay que sentarse con la Nación a negociar un nuevo Conpes, porque en aquel estaban previstas unas obras y ahora hay otras. La Nación nos ha dicho que está de acuerdo con que desarrollemos el Conpes existente y que nos sentemos a construir el nuevo, para ver qué otro tipo de recursos podemos tener de la Nación. Con esos recursos se financia parte del metro pesado, la red de Transmilenio, los metrocables y lo que quedaría por discutir con la Nación es la red de metro ligero. Hasta ahora, ha dicho que está interesada en que miremos el tema del metro ligero, porque en el Conpes está previsto el tren de cercanías, y el metro ligero es una transformación de este.

R. I.: ¿Cuáles son las otras tres fuentes para obtener más recursos?

R. B.: La vivienda de interés prioritario tiene un subsidio de la Nación. En el Plan de Desarrollo se dice que íbamos a pedirle 800.000 millones de pesos en subsidios para vivienda de interés prioritario a la Nación, y el Gobierno nos ha dicho que podría haber una bolsa de 1,4 billones de pesos. Y que esa bolsa arranca con 11.000 viviendas. Por lo tanto, hay recursos que están allí por gestionar.

R. I.: ¿Qué otra fuente financiera se contempla?

R. B.: La tercera fuente es la de primera infancia. Resulta que no solamente somos nosotros los que estamos hablando de la primera infancia, sino que el Gobierno también asimiló esta política y la llama de cero a siempre. Estamos en un proceso de concertación entre lo que hace el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y lo que se hace en Bogotá. La propuesta es ponerse de acuerdo para que entre los dos actuemos y lleguemos a un programa común. Y con eso gestionamos otros recursos.

R. I.: ¿Cuál es la última fuente?

R. B.: La cuarta se llama educación. En el Plan de Desarrollo está previsto incorporar 60.000 niños a la educación preescolar que permiten negociar con la Nación un incremento de recursos del sistema general de participaciones por el rubro de educación. Pero, ¿cuándo los podemos tener? al mostrar que hemos aumentado la matrícula en estas edades. Sumadas esas cuatro fuentes ya hay más de ocho billones de pesos.

R. I.: ¿Cómo se obtendrán los recursos restantes?

R. B.: Ese es el tema que llamamos cupo de endeudamiento y lo tenemos que gestionar con el Concejo de Bogotá. Con ese cupo de endeudamiento, que son 4,3 billones de pesos, tenemos que generar un esquema de cómo se irán haciendo los desembolsos de las obras de infraestructura para movilidad. Tenemos que garantizar el flujo de los desembolsos para que las obras sigan y no se detengan.

R. I.: ¿Cuáles son los pilares de la política tributaria?

R. B.: Tenemos que ser constructivos, porque para cubrir ese cupo de endeudamiento es necesario gestionar recursos adicionales, que son tributarios obligatoriamente. Se puede aplicar un principio económico: todo crédito es un impuesto no cobrado, es un impuesto futuro, pero se tienen que crear los flujos de ingresos con los cuales se van a cubrir los pagos de esa deuda. Parte de estos son los ingresos actuales, pero hay que generar recursos adicionales. Por esto, otro tema crucial es lo que hemos llamado la modernización tributaria. ¿Dónde está el espacio fiscal de la ciudad? en el hecho de que sus impuestos tienen elementos de falta de equidad en la forma como se liquidan.

R. I.: ¿A qué elementos se refiere?

R. B.: Los grupos sociales y económicos que tienen mayor capacidad de pago aportan proporcionalmente menos que aquellos con menor capacidad de pago. En el impuesto predial, en el de vehículos y en el ICA, tenemos problemas de desajustes sobre los cuales se puede mejorar y podemos construir tasas progresivas. Entonces, sí hay un espacio fiscal.

R. I.: ¿Qué desajustes identifica en el impuesto predial?

R. B.: Bogotá tiene una tarifa plana en el impuesto predial, que se refleja en una falta de equidad muy evidente. Por ejemplo, hemos encontrado apartamentos localizados en el estrato cuatro, con un avalúo catastral de 85 millones, que pagan una tarifa de predial del 7,5 por mil, mientras que un apartamento de 180 millones, localizado en el estrato seis, paga una tarifa del 7 por mil. Eso no tiene nada de equitativo con la ciudad. Un nivel de riqueza que es más del doble está pagando una tarifa más baja y ese no es un caso excepcional, es la mayor parte de los predios que existen en los estratos cuatro, cinco y seis. Una completa falta de equidad: el estrato cuatro paga más que el cinco y el seis. ¡No es posible!

R. I.: ¿Cómo se puede corregir tal situación?

R. B.: Implica construir unas tarifas progresivas. Miremos una estructura de progresividad que permita que quien tenga más riqueza aporte más. Estamos modelando diferentes posibilidades, como la de acogernos a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que cambió las tarifas del predial. Según este plan, en el 2012, la tarifa mínima es de 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil, y en el 2014 el 5 por mil. Es decir, estamos subiendo las tarifas bajas. Y esa ley pone una tarifa tope del 16 por mil. Si miramos las tarifas de Bogotá, están entre el 6 y el 7,5 por mil, que son muy planas. La idea es que si tenemos que ir subiendo las mínimas, también vayamos moviendo las otras y construyamos una estructura progresiva. El gran interrogante es si Bogotá lo puede hacer o no, porque Medellín, Cali y Chía ya lo hicieron, y Barranquilla lo está adelantando. En Chía, un predio que en Bogotá está pagando 7 por mil, tributa 12 por mil; en Medellín, 14,5 por mil; en Cali, 14 por mil, y en Barranquilla paga 11 por mil, y este año le van a subir. Esa sería la gran apuesta hacia el futuro de la ciudad. El impuesto predial debe ser su ingreso principal.

R. I.: ¿Cuándo estará listo el proyecto de modernización tributaria?

R. B.: Tenemos que llevarlo al Concejo de Bogotá este año.

R. I.: ¿Cómo se modernizará el ICA?

R. B.: Estamos pensando en dos aspectos. Tenemos un promedio de 220.000 contribuyentes de ICA, de los cuales 20.000 corresponden al régimen simplificado que presentan su declaración una vez al año, con un promedio de 500.000 pesos por contribuyente. Y estamos recibiendo las declaraciones de 200.000 contribuyentes bimestralmente. De estos, que están en el régimen común, 6.000 contribuyentes nos entregan el 80% de los recursos. Eso es una demostración de la gran concentración de riqueza que hay en la ciudad.

R. I.: ¿Cuál es la propuesta?

R. B.: Hemos encontrado que le estamos complicando la vida a más de 180.000 contribuyentes del ICA, pidiéndoles que declaren cada dos meses y muchos de ellos lo hacen en cero. Y también nos estamos complicando la vida en la gestión tributaria. Un primer elemento que estamos pensando y diseñando es hasta dónde podemos trasladar a una porción muy importante de estos contribuyentes a una declaración anual. Y de los cálculos que hemos hecho, el que más me ha llamado la atención es uno en el cual, si nosotros dejamos como declarante bimestral a un grupo no mayor a 20.000 contribuyentes, tenemos el 95% del ingreso del ICA, y podría llevar a 180.000 contribuyentes a una declaración anual. Puedo simplificarle la vida a ellos y, en promedio, tendrían que declarar una vez al año un impuesto de aproximadamente un millón de pesos.