Situación actual y perspectivas del sistema de riesgos profesionales

Revista Nº 113 Sep.-Oct. 2002

Este especialista considera que los sectores sociales interesados en este sistema están llamados a solicitar al Congreso una regulación acorde con la protección constitucional que deben tener los riesgos del trabajo.  

Gerardo Arenas Monsalve 

Abogado Laboralista 

Asesor y Consultor 

Profesor U. Nacional y U. Javeriana 

Introducción

El sistema general de riesgos profesionales (SGRP), surgido en el marco de la seguridad social integral, fue desarrollado por el Decreto-Ley 1295 de 1994. En dicho estatuto se contempla la normativa básica del sistema: las normas sobre afiliación y cotizaciones, las reglas sobre las entidades administradoras, los deberes de prevención de riesgos por parte de los sujetos de las relaciones laborales, las nociones de accidente de trabajo y enfermedad profesional, las prestaciones del sistema y el régimen sancionatorio del mismo.

Recientemente, ese estatuto fue demandado por inconstitucional, especialmente en la parte de las prestaciones del sistema. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-452 del 12 de junio de 2002, con ponencia del magistrado Jaime Araújo Rentería, declaró inexequibles varias de las normas demandadas.

El propósito de este escrito es efectuar un análisis de la normativa del SGRP, y en ese contexto examinar la sentencia de la Corte Constitucional, así como las perspectivas del sistema luego de la decisión constitucional.

1. La normativa del sistema

a) El sistema integral de seguridad social y sus componentes

Debe recordarse, inicialmente, que la Ley 100 de 1993, al estructurar el denominado “sistema de seguridad social integral” dispuso la ordenación de “las instituciones y los recursos necesarios” para alcanzar los objetivos allí señalados: garantizar las prestaciones, ampliar la cobertura del sistema y unificar la normatividad y la planeación de la seguridad social (art. 6º). Al describir la conformación del sistema la ley dispuso que “es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios...” (art. 8º).

Es claro, entonces, en la estructura del sistema integral de seguridad social de la Ley 100, que el sistema busca ordenar las instituciones y los recursos, en un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos; y que el SGRP forma parte de esa estructura.

b) La doble regulación del sistema de riesgos: el libro tercero de la Ley 100 y el Decreto-Ley 1295 de 1994

El SGRP tuvo en la Ley 100 una doble regulación, que constituye el origen de la problemática constitucional posterior. De un lado, el Congreso incluyó como “Libro Tercero” de la Ley 100 una breve normatividad (8 artículos: del 249 al 256) sobre riesgos profesionales. Pero, en forma simultánea, en la norma de facultades extraordinarias (art. 139), el Congreso dispuso que el Gobierno quedaba facultado para “Dictar las normas necesarias para organizar la administración del sistema de riesgos profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger u atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la cotización continuará a cargo de los empleadores” (num.11). En desarrollo de esas facultades fue que el gobierno expidió el Decreto-Ley 1295 de 1994, con un estatuto completo del SGRP.

Esta doble regulación, en consecuencia, suponía varias conclusiones que resultaban obvias:

La primera, que las normas originales del libro tercero de la Ley 100, si bien formalmente vigentes al expedirse la Ley 100, quedaron derogadas con la expedición del Decreto-Ley 1295 de 1994. Esta conclusión se refuerza si se examina el contenido de esas normas del libro tercero. Lo que esas normas contienen correspondía al proyecto original del gobierno de la época, que en el año 1992 presentó su propuesta pensional en la que se concedía el monopolio pensional al régimen de ahorro individual; y en ese contexto, las pensiones de riesgos profesionales eran un complemento de ese sistema. Por eso en esas normas se disponía, por ejemplo, que el seguro de riesgo común y el de riesgos profesionales podía contratarse con una misma aseguradora y que la aseguradora señalaría el monto de la cotización a cargo del empleador (ver art. 251). Es fácil concluir, entonces, que esos artículos no establecieron nada parecido a un sistema de riesgos profesionales y que nunca rigieron como normatividad del SGRP.

En segundo lugar, podía concluirse también que la norma de facultades fue amplia, pero a la vez precisa, en cuanto delegaba en el gobierno el establecimiento de un estatuto para el sistema de riesgos, razón por la cual la norma de facultades (que ahora la Corte Constitucional ha dado en denominar “ley habilitante”, es decir, el art. 139-11 de la Ley 100), expresamente dio una definición del sistema, en la que se aludía a las normas y procedimientos y a las entidades del sistema, así como a la prevención, atención y reparación de las consecuencias de los accidentes y enfermedades ocurridos en el trabajo. La única limitación de la norma consistió en que el gobierno no podía alterar el criterio según el cual las cotizaciones debían ser exclusivamente patronales. En ese contexto debe entenderse la expresión de las facultades para “organizar la administración” del SGRP, contenida en la norma habilitante, y se entiende su relación con el sistema integral de la Ley 100.

Por último, parece claro también que el gobierno, al expedir el Decreto-Ley 1295 de 1994 estableció un estatuto integral para el sistema, pues tal había sido la intención del Congreso en la norma habilitante. No se organizó separadamente ningún aspecto del SGRP,sino que se diseñaron todos los componentes como un todo armónico (un verdadero “sistema”), aparte de que no había ninguna normatividad sobre el mismo, pues las normas “provisionales” del libro tercero de la Ley 100 quedaban derogadas al expedirse el Decreto-Ley, por tener la misma jerarquía normativa de aquélla.

c) El Decreto-Ley 1295 de 1994: virtudes y defectos

El estatuto contenido en el Decreto-Ley 1295 de 1994 contiene muchos aspectos positivos entre los que cabe mencionar los siguientes: la organización de los servicios de salud del sistema a través de las EPS e IPS del sistema de salud; los criterios técnicos para la determinación de las cotizaciones; el énfasis especial que asigna a la prevención de riesgos, y las responsabilidades que en esa materia asigna a empleadores, trabajadores y entidades administradoras; el régimen sancionatorio del sistema, etc.

No obstante, desde su expedición este estatuto fue criticado por tener varias deficiencias e inconsistencias: la noción de accidente de trabajo presenta problemas interpretativos; los criterios sobre la calificación de origen son confusos; la vigilancia y control del sistema no se asignó a una superintendencia, sino a una dependencia del Ministerio de Trabajo; etc. Pero la mayor crítica estuvo siempre en el régimen de prestaciones, y particularmente en la indemnización por incapacidad permanente parcial, que se consideraba irrisoria en su cuantía, y que podría llegar a ser inconstitucional.

2. La sentencia de inconstitucionalidad parcial

En el contexto explicado, se produce la demanda de inconsti-tucionalidad del estatuto y la correspondiente sentencia de la Corte Constitucional.

a) Las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad

El demandante de las normas del Decreto-Ley 1295 de 1994 dirigió su demanda contra todo el conjunto de normas prestacionales del sistema (arts. 34 a 55), así como sobre la norma de prescripción de derechos (art. 96) y la norma final de derogatorias expresas (art. 98).

Sin entrar en detalles sobre el punto, parece claro que no fue acertado el demandante en los argumentos expuestos contra las normas. Formuló un primer cargo por violación de las normas de la Constitución sobre derecho al trabajo, derecho a la seguridad social e “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos de las normas laborales”, con el argumento de que el gobierno al expedir el estatuto estableció prestaciones menos favorables que las anteriores en materia de riesgos profesionales. Aunque este argumento es cierto, el demandante no profundizó en las razones de la inconstitucionalidad alegada, por lo cual la Corte consideró por ese aspecto inepta la demanda. Igual suerte corrió el cargo tercero respecto de la norma sobre derogatorias expresas, que la Corte estimó inepto por falta de razones de inconstitucionalidad. En cambio, el segundo cargo, formulado por exceso del ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias, prosperó y dio lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad que se comenta.

b) El eje central de la sentencia de la Corte Constitucional: la restricción de la noción de “organización” de la “administración” del sistema

La Corte analizó los aspectos formales de la delegación normativa que hizo el Congreso al gobierno en el artículo 139-11 de la Ley 100 de 1993, señalando que, aunque el Decreto-Ley 1295 de 1994 fue expedido por el ministro delegatario de funciones presidenciales (que había sido delegado por otro decreto declarado exequible), la delegación en sí no tiene problemas de constitucionalidad. Tampoco hay problemas de constitucionalidad respecto del límite temporal de las facultades otorgadas al gobierno.

Al analizar la Corte la norma habilitante, para precisar el marco dentro del cual debía actuar el Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias, hizo una interpretación gramatical de las expresiones “organizar” y “administración”. Y esa interpretación la efectúa exclusivamente en el marco del alcance semántico general de esas expresiones, es decir, conforme al Diccionario de la Real Academia y sin referencia alguna al contenido técnico de esas expresiones en el área jurídica de la seguridad social. Hay que señalar además, que para precisar la noción de “sistema de riesgos profesionales” señaló que dicho sistema “está contenido en el libro tercero de la Ley 100 de 1993”, sin advertir que su contenido no estructura realmente sistema alguno, como se explicó al comienzo de este escrito.

Con los pilares indicados, la sentencia señala que “las facultades fueron otorgadas al Presidente... para organizar la administración del sistema de riesgos profesionales y no como erradamente se pretende afirmar para organizar el sistema de riesgos profesionales”, pues a su juicio el sistema estaba supuestamente organizado en el libro tercero de la Ley 100. Y el eje central de su argumentación posterior es un concepto restrictivo de la noción de “administración” del sistema, para concluir que esa expresión “hace referencia a la acción de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función”.

La consecuencia de este razonamiento fluye de inmediato: todas las normas demandadas que no se limiten a la “administración del sistema” concebida en los reducidos términos indicados, es inconstitucional por exceso en el uso de las facultades extraordinarias. Eso fue lo que sucedió precisamente con las normas sobre prestaciones, que en su mayoría se declararon inexequibles.

Es curioso que no hubiera, dentro de la Corte, ninguna opinión disidente que admitiera la posibilidad de interpretar con más amplitud las expresiones de la norma habilitante, lo que hubiera permitido por lo menos un salvamento de voto que sustentara el otro criterio jurídicamente posible, que tiene también sustento normativo y conceptual, es decir, el explicado al comienzo de este escrito. El salvamento parcial de voto hace referencia a un asunto distinto: el haber aprobado la mayoría de la Corte el aplazamiento de los efectos de la inconstitucionalidad, aspecto que se comenta más adelante.

c) Las normas declaradas inexequibles

La sentencia retiró del orden jurídico, por inconstitucionales, las siguientes normas del Decreto-Ley 1295 de 1994:

Art. 36: Señalaba la definición legal de incapacidad temporal.

Art. 37: Establecía el monto del subsidio por incapacidad temporal y el período durante el cual debía reconocerse esa prestación. También la obligación de las ARP, durante la incapacidad, de cotizar la parte correspondiente a los empleadores en pensiones y salud.

Art. 39: Disponía el deber del empleador de reincorporar al trabajo al trabajador al finalizar la incapacidad temporal.

Art. 40: Señalaba la definición legal de incapacidad permanente parcial.

Art. 42: Establecía el monto de la indemnización por incapacidad permanente parcial.

Art. 45: Señalaba la obligación de los empleadores de reubicar a los trabajadores incapacitados parcialmente.

Art. 46: Señalaba la definición legal del estado de invalidez.

Art. 48: Disponía el monto de la pensión de invalidez.

Art. 49: Señalaba el derecho a la pensión de sobrevivientes por muerte del afiliado al sistema de riesgos o por muerte del pensionado por invalidez de este sistema.

Art. 50: Establecía la cuantía de la pensión de sobrevivientes.

Art. 51: Disponía los montos mínimo y máximo de la pensión de sobrevivientes.

Art. 52: Establecía el mecanismo de reajuste anual de las pensiones de invalidez y sobrevivientes del sistema de riesgos.

Art. 53: Señalaba el derecho a la devolución de saldos o indemnización sustitutiva del sistema de pensiones cuando se causa pensión de inva-lidez y de sobrevivientes en el sistema de riesgos.

Art. 54: Establecía el auxilio funerario por fallecimiento del afiliado o del pensionado por invalidez.

Art. 96: Establecía las reglas sobre prescripción de derechos en el sistema.

Las normas que fueron objeto de decisiones de inexequibilidad parcial fueron las siguientes:

Art. 34: Declarado exequible, pero con la inconstitucionalidad de tres expresiones (“en los términos del presente decreto”, “este sistema general” y “contenidas en este capítulo”) cuya inexequibilidad carece de efecto práctico; también se declararon inexequibles los dos parágrafos, por lo cual deberá legislarse de nuevo sobre si la existencia de patologías anteriores es o no causa para aumentar las prestaciones, como también sobre si en las prestaciones económicas la ARP puede repetir contra entidades que antes recibieron cotizaciones para ese riesgo.

Art. 41: Regulaba la declaración de la incapacidad permanente parcial por parte de la ARP; se declaró exequible el procedimiento de esa declaración (inc. 1º) pero se declaró inexequible el inciso 2º que disponía los criterios para declararla.

Finalmente, se declaró la “exequibilidad condicionada” del artículo 55. La norma ordena suspender las prestaciones económicas cuando el afiliado o pensionado no se someta a los exámenes y controles que le sean ordenados. El condicionamiento de la sentencia señala que esa suspensión “cuando el pensionado se someta a los exámenes, controles o prescripciones que le sean ordenados”.

d) Los efectos de la sentencia

Tres importantes efectos prácticos, a nuestro juicio, tiene la sentencia C-452 de 2002 que venimos analizando:

El primero alude a la fecha a partir de la cual desaparecen esas normas del ordenamiento, cuestión que está señalada en el numeral 8° de la misma parte resolutiva de la sentencia: “Los efectos de esta sentencia SE DIFIEREN hasta el 17 de diciembre de 2002...”.

La Corte Constitucional, en la parte motiva de la sentencia no hace ninguna referencia a este punto, tal vez por considerar que su tesis sobre la facultad de la propia Corte de señalar los efectos de sus sentencias ha sido expuesta con amplitud desde los inicios de este órgano de control constitucional.

En este caso en particular, y cualquiera que sea la opinión que se tenga sobre la facultad de la Corte Constitucional de fijar los efectos de sus sentencias, resultó muy importante que la Corte Constitucional haya señalado que los efectos de su decisión quedan diferidos hasta el 17 de diciembre de 2002, para dar oportunidad a que el Congreso, en la presente legislatura, defina la normatividad que se retiró del ordenamiento y el SGRP no se quede sin un régimen de prestaciones cuando ocurran los riesgos.

Aunque se trata de un aspecto de interés constitucional, no abordaremos aquí la discusión sobre si la Corte tiene o no la facultad de fijar el alcance de sus fallos y en particular de diferir en el tiempo los efectos de una decisión de inconstitucionalidad. Pero es importante comentar, así sea en forma muy breve, que el único aspecto debatido dentro de la Corte, en el fallo que se estudia, fue precisamente ese. En efecto, los magistrados Jaime Araújo Rentería (ponente del fallo) y Eduardo Montealegre Lynett, hicieron salvamento parcial de voto en el cual discuten con vehemencia que la Corte Constitucional pueda diferir los efectos de sus sentencias, con un argumento muy importante para otras discusiones sobre la actuación de esa Corporación: que la Corte Constitucional es también un órgano constituido y que por lo tanto sus facultades deben provenir directamente de la normatividad constitucional.

El segundo efecto tiene relación con el papel del Congreso al regular de nuevo el tema de los riesgos profesionales. ¿Debe “expedir una nueva legislación” sobre el sistema? O por el contrario ¿debe limitarse a regular la temática prestacional que fue declarada inconstitucional?

Para responder estos interrogantes hay que volver sobre el numeral 8º de la parte resolutiva, que resolvió diferir los efectos del fallo hasta el 17 de diciembre “para que el Congreso expida la nueva legislación sobre la materia regulada por el Decreto 1295 de 1994”. La expresión utilizada por la Corte parece referirse a toda la materia regulada por el estatuto, pero es claro que esa decisión es exclusiva del Congreso, como legislador ordinario en las materias propias del ordenamiento legal.

El Congreso podría decidir legislar exclusivamente sobre los aspectos prestacionales que fueron declarados inconstitucionales. Pero el efecto de esa decisión podría ser que otros aspectos del estatuto del SGRP fueran demandados con los mismos argumentos de la sentencia que se comenta, es decir, que hay muchos otros aspectos distintos de la “administración” del sistema, en el sentido restringido que acogió la Corte Constitucional, para los cuales supuestamente no estaba facultado el gobierno al expedir el Decreto-Ley 1295 de 1994.

También podría el Congreso tomar la decisión de legislar sobre la totalidad del estatuto, con el propósito, tanto de evitar nuevas demandas contra la estructura normativa del SGRP, como para expedir un estatuto igualmente armónico.

Finalmente, ¿qué pasaría si el Congreso no tiene una ley de riesgos profesionales el 17 de diciembre de 2002?

Como las normas declaradas inexequibles fatalmente desaparecen del ordenamiento jurídico el 17 de diciembre de 2002, el Congreso de la República tiene el deber patriótico de no dejar a los trabajadores colombianos sin las prestaciones del SGRP. Se trata de una tarea en la que toda la sociedad colombiana está interesada.

Pero si eventualmente ocurriera que a esa fecha no hubiera nueva ley del SGRP el caos normativo sería inimaginable, y en últimas originaría procesos judiciales sobre los cuales la jurisprudencia tendría que señalar criterios. Tal vez el único criterio que se puede anticipar desde el punto de vista doctrinal sería que, en principio, no reviven las prestaciones del régimen anterior a la Ley 100, pues el artículo 98 las derogó expresamente, y la Corte Constitucional, en esta misma sentencia se inhibió de pronunciarse sobre su constitucionalidad. Pero frente a un eventual vacío normativo, podría demandarse de nuevo la inexequibilidad de ese artículo y la Corte podría declararla, caso en el cual se aplicarían las normas anteriores, que además tienen la característica de ser diferentes para el sector público y para el sector privado.

3. Elementos para el nuevo régimen de prestaciones del sistema

Conviene señalar, como último tema de este escrito, cuáles podrían ser algunos elementos conceptuales para el nuevo régimen de prestaciones del sistema del cual debe ocuparse el Congreso en la actual legislatura.

a) Lo que debe conservarse de la normatividad desaparecida

Consideramos importante que el Congreso conserve los siguientes criterios con respecto a la norma-tividad prestacional del SGRP que desaparecen con ocasión de la sentencia de constitucionalidad que se viene estudiando:

En general, las nociones de cada una de las consecuencias de los riesgos podrían conservarse como están en el Decreto-Ley 1295 de 1994: la noción de incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial y de invalidez.

El monto de las prestaciones por incapacidad temporal, como se halla establecido, también podría conservarse, es decir, el subsidio por incapacidad temporal, el pago de la ARP de las cotizaciones patronales en pensiones y salud durante la incapacidad y el derecho a la reincorporación al trabajo.

La regulación de las pensiones de invalidez y sobrevivientes, tal como viene establecida, también podría conservarse.

b) Los nuevos criterios que debe tener el régimen prestacional

Los criterios que deben modificarse, dentro de una visión de seguridad social ajustada a la Constitución y al conjunto del sistema legal podrían ser los siguientes:

Las prestaciones por incapacidad permanente parcial no pueden limitarse a una indemnización de pago único y a un derecho a reubicación laboral. A cambio proponemos que la pérdida de capacidad laboral que supere el 25% tenga pensión por incapacidad permanente parcial. Y sólo la pérdida inferior a ese porcentaje tenga indemnización de pago único, pero con cuantías mejor establecidas que las actuales.

También debería establecerse con rango de ley un derecho que ha sido señalado en decretos reglamentarios (primero en el D. 1346/94 y actualmente en el D. 2463/01): se trata de la norma que establece que expirado el término de incapacidad temporal (o su prórroga si lo hay), las ARP pueden postergar el trámite ante las juntas de calificación de invalidez siempre que otorguen una prestación económica equivalente a la que el afiliado venía disfrutando y exista concepto médico favorable de rehabilitación.

Pese a su importancia innegable, el Decreto-Ley 1295 de 1994 no contempló expresamente la acción judicial de reparación plena por culpa patronal, la que en el nuevo estatuto legal debería quedar expresamente establecida.

Por último, sería deseable una revisión a la noción de accidente de trabajo, en cuanto la noción del Decreto-Ley 1295 de 1994 incluyó restricciones que afectan el reconocimiento de los mismos. Debería señalarse también que la fuerza mayor o caso fortuito no excluyen el accidente de trabajo, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia reciente de la Corte Suprema de Justicia.

Reflexión final

Esta decisión de la jurisdicción constitucional contenida en la sentencia C-452 de 2002 constituye una oportunidad para que los sectores sociales interesados en el SGRP soliciten del Congreso una regulación acorde con la protección constitucional que deben tener los riesgos del trabajo, en la cual las ARP compensen en forma razonable y proporcional a los ingresos por cotizaciones, las consecuencias de los infortunios laborales. Recuérdese que de todos los subsistemas de la seguridad social colombiana, el SGRP es el único que no registra problemas financieros y que ofrece a las entidades administradoras márgenes suficientes en sus ingresos por cotizaciones para atender las prestaciones del sistema.