Sobretasa ambiental en vías de áreas sensibles

Revista Nº 131 Sep.-Oct. 2005

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Este tributo encuentra en la compensación del medio ambiente intervenido su máximo referente. 

Jorge Iván Hurtado 

Profesor de Derecho Ambiental 

Mediante la Ley 981 del 2005 se estableció la sobretasa ambiental sobre los peajes de las vías próximas o situadas en áreas de conservación y protección municipal, sitios Ramsar o humedales de importancia internacional definidos en la Ley 357 de 1997 y reservas de biosfera y zonas de amortiguación.

La disposición que impone una carga tributaria intenta materializar los postulados de un principio internacional suficientemente importante en la gestión ambiental como es el desarrollo sostenible. Efectivamente, la sobretasa se concibe como un mecanismo de compensación a la alteración o intervención en áreas de conservación y protección derivadas por la presencia de vías del orden nacional actualmente construidas o que puedan construirse. En ese sentido permite, entre otras cosas, la búsqueda del equilibrio entre desarrollo económico y gasto de la oferta ambiental.

La sobretasa ambiental no es una imposición novedosa pues ya había sido establecida en la reforma tributaria promovida por la Ley 788 del 2002. Este compendio normativo estableció, en su artículo 117, una sobretasa ambiental de cinco por ciento (5%) para las vías que afectaran o se situaran sobre parques naturales nacionales, parques naturales distritales, sitios Ramsar y/o reservas de biosfera.

La norma que definió la forma de recaudo, su consignación, destinación y autoridad competente fue posteriormente reglamentada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante el Decreto 1100 del 2003. Sin embargo, el artículo 117 de la Ley 788 del 2002 fue excluido del tráfico jurídico al ser declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1114 de noviembre 25 del 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

En el fallo constitucional la norma demandada desconoce el principio de legalidad del tributo, porque no determinó la base gravable, cuando la misma es un elemento fundamental de todo tributo, que debe ser fijado de manera clara e inequívoca. Por supuesto, al no contar con la base donde se sustentaba, el Decreto 1100 del 2003 perdió toda su vigencia.

Retomando los contenidos de la Ley 981 del 2005, se podría determinar que la norma toma en cuenta el análisis constitucional hecho en la Sentencia C-1114 del 2003 y establece, claramente, todos los elementos del tributo:

Hecho generador. De acuerdo con el artículo 3.º, da lugar al cobro de la sobretasa ambiental el tránsito de cualquier vehículo obligado a pagar peaje por vías de orden nacional actualmente construidas o que se construyan y que afecten o se sitúen en zonas ambientales sensibles que la misma norma describe.

Sujeto pasivo. Se determina que este es toda persona que transite en un vehículo por esta clase de vías. Nada dice la norma de la propiedad del automotor.

Sujeto activo. Los sujetos activos de la sobretasa son específicamente las autoridades ambientales, con las siguientes variables:

• Las corporaciones autónomas regionales, si las vías nacionales afectan o se sitúan sobre sitios Ramsar o humedales de importancia internacional y reservas de la biosfera o en su respectiva zona de amortiguación, y

• Las autoridades ambientales previstas en el artículo 13 de la Ley 768 del 2002, para las vías que se sitúen en áreas de conservación y protección municipal, incluidos los parques naturales distritales delimitados en los planes del ordenamiento territorial de los distritos de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena.

A propósito, mediante la Ley 768 del 2002 se adoptó el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos portuario e industrial de Barranquilla; turístico y cultural de Cartagena de Indias y turístico, cultural e histórico de Santa Marta y, en su artículo 13, se determinó que estos entes territoriales ejercerían dentro de su perímetro urbano plenas funciones ambientales (las mismas atribuidas a las corporaciones autónomas regionales), por medio de una entidad que a su interior se debería igualmente crear.

Base gravable. Se establece como base gravable el valor total del peaje a pagar por cada vehículo que transite por la vía.

Tarifa. La tarifa que se aplica sobre la base gravable es del 5%.

Visto lo anterior, se establece con suficiencia el cuidado de la norma generadora de la sobretasa ambiental, por involucrar todos y cada uno de los elementos constitutivos del tributo y que lo legitiman en su cobro y recaudo.

Adicionalmente, se preveen otros aspectos no menos importantes y necesarios para materializar el objeto central de la norma, tales como:

• La obligación de los ministerios de Transporte y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de determinar las casetas donde se debe recaudar la sobretasa ambiental.

• Las entidades administradoras de los peajes serán las encargadas del recaudo de la sobretasa ambiental.

• Estas mismas entidades recaudadoras deben, dentro de los cinco primeros días de cada mes, reportar a la entidad administradora de la vía, la información relacionada con el recaudo del peaje y de la sobretasa del mes inmediatamente anterior.

• Los recursos recaudados y reportados mensualmente deberán ser consignados dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del mes.

• El producto de la sobretasa ambiental será destinado exclusivamente por la autoridad ambiental para programas de conservación y recuperación ambiental de las áreas afectadas por las vías.

• La Contraloría General de la República ejercerá el respectivo control fiscal sobre los recursos de la sobretasa ambiental.

Salvado está que la norma en estudio es clara, desde lo tributario, en legitimar el recaudo, estableciendo los elementos de la sobretasa. Pero desde lo ambiental, la norma presenta una inconsistencia o, por lo menos, tiene una aplicación bastante restringida.

El artículo 1.º de la ley, conserva un parágrafo que restringe tajantemente la aplicabilidad de las medidas al establecer que el Estado no podrá cobrar el impuesto, sino exclusivamente a la vía que afecta a la Ciénaga Grande de Santa Marta y la vía que afecta la Ciénaga de La Virgen (Bolívar). Es decir, el rigor literal de la norma nos indica que ha sido expedida una ley para cobrar una sobretasa ambiental en dos carreteras del país que intervienen zonas ambientalmente estratégicas, pero que no cubre todo el territorio nacional donde existen otras zonas con estas características y que son también intervenidas, directa o tangencialmente, por vías nacionales.

No es probable —creo que la norma no da el margen— establecer la sobretasa ambiental fuera del contexto que traza el parágrafo del artículo 1.º, pues a todas luces sería un cobro ilegal, así como tampoco se ve claro que reglamentos posteriores derivados de lo preceptuado en esta ley, puedan extender el recaudo a otras vías. Muy seguramente una valoración constitucional del alto tribunal se encargará, igual que en el artículo 117 de la Ley 788 del 2002, de dar luces sobre los verdaderos alcances de la disposición.