TLC con EE.UU.: Balance, enseñanzas y expectativas

Revista Nº 138 Nov.-Dic. 2006

Javier N. Rojas. 

Especial para la Revista Impuestos 

Tras los resultados de las elecciones parlamentarias en EE UU del pasado 7 de noviembre, quedó claro hacia dónde debe enfilar los esfuerzos el gobierno colombiano en el Congreso de ese país, a fin de aclimatar el ambiente político para la prórroga de la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicación de Drogas (Atpdea) y la aprobación del tratado de libre comercio (TLC) suscrito entre las dos naciones.

En los comunicados oficiales, se evidenció el criterio minucioso con el que se gestionaron los encuentros de trabajo del presidente de la República, Álvaro Uribe, con un selecto grupo de congresistas estadounidenses durante los dos días, 13 y 14 de noviembre, de maratónica visita.

Esa agenda incluyó, entre otras, citas con parlamentarios demócratas y republicanos muy influyentes en la Comisión de Medios y Árbitros de la Cámara de Representantes, órgano importante en lo pertinente a la prolongación de los beneficios del Atpdea; en el Comité de Reglas, que define los proyectos de ley que pasan a la plenaria, y en la Comisión de Finanzas, célula fundamental del Senado en lo relativo al Atpdea y al TLC.

La posición política dominante del Partido Demócrata en la Cámara de Representantes y de una condición de equilibrio con el Partido Republicano en el Senado generó, en un primer momento, cierto pesimismo frente a los intereses colombianos. Sin embargo, al poco tiempo comenzaron a escucharse voces recordando los antecedentes del Partido Demócrata, que también ha votado en favor del libre comercio.

Ese inquietante ambiente político para el TLC probablemente se acentuará a comienzos del 2007, cuando asuman sus cargos los parlamentarios estadounidenses. El consultor en asuntos de comercio exterior Andrés Zuluaga cree que para Colombia es positiva la recomposición del Congreso estadounidense, “toda vez que los demócratas presentaron la renovación del Atpdea para los cuatro países andinos”. Por eso, considera que es probable su prórroga. Adicionalmente, espera que antes del cierre del primer semestre del 2007 se haya ratificado el TLC por el Congreso de EE UU.

Zuluaga precisa que dicho plazo puede considerarse perentorio para Colombia, porque el 30 de junio del próximo año expira la autorización que tiene el presidente Bush para suscribir acuerdos de libre comercio con el mundo, sin cumplir el requisito del visto bueno del Congreso, figura que se conoce como fast track.

Entre tanto, la agenda colombiana en lo relativo al TLC exige surtir algunos trámites. Uno general, que consiste en la ratificación del acuerdo por parte del Congreso, y otro específico, que comprende un paquete de leyes modificatorias, “para poder cumplir con los compromisos que satisfagan el TLC”, expresa Zuluaga. Agrega que, en ese sentido, se prepara una ley que incorporaría todos aquellos cambios para ajustar, al tratado, el marco normativo del país. Así mismo, se requiere la declaración de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional.

Zuluaga señala que se necesitan alrededor de 40 modificaciones a leyes vigentes, para lograr esa adecuación. Por su parte, el director ejecutivo de la Cámara de Comercio Colombo Americana, Miguel Gómez, opina que se deben ajustar cerca de 25 leyes, con miras a poner en marcha el TLC.

A la expectativa

El 2007 será crucial para Colombia. “Si no hay TLC ni Atpdea, pagamos el arancel como si fuéramos un tercer país”, anota Zuluaga, y Colombia enfrentaría el riesgo de ser sustituida por proveedores de Centroamérica, el Caribe y China.

Gómez estima que si los trámites de ratificación del TLC por parte de los cuerpos legislativos de cada país marchan bien, el tratado entrará en vigencia a comienzos del 2008. Por tal motivo, es indispensable la prórroga del Atpdea como mecanismo que sirva de puente hasta entonces.

Zuluaga considera que la experiencia de la negociación del TLC le enseñó a Colombia la importancia del tiempo, situación que se ha reflejado en las negociaciones con Chile y con los países del llamado Triángulo del Norte (Honduras, Guatemala y El Salvador), en donde se ha manejado mucho mejor ese factor. “Aprendimos que debemos ser más estrictos en materia de los tiempos a los cuales se circunscribe la negociación. Le dimos largas al TLC con EE UU y volvimos a abrir negociaciones en los temas agrícolas”.

Gómez considera que el TLC representa “la negociación más importante que ha hecho Colombia en asuntos comerciales en toda su historia”. Y agrega que el proceso le enseñó a los colombianos a conciliar la diversidad de intereses de cada sector económico, en especial, teniendo en cuenta que en el país resulta difícil generar consensos. Acota que esa tónica permitió establecer los intereses nacionales prioritarios y saber en qué momento “teníamos que estar seguros de que la negociación fuera favorable”.

También se aprendió, según Gómez, que en las relaciones de negocios entre dos países solo los intereses exclusivamente comerciales tienen verdadero valor. “Durante mucho tiempo en la negociación, pensamos que fac- tores políticos e ideológicos, la situación interna y hasta las alianzas internacionales, tanto de Colombia como de EE UU, iban a jugar un papel muy importante, pero nos dimos cuenta de que, en materia comercial, lo único que cuenta es los intereses de esta índole”.

Otra enseñanza que deja esa experiencia es que los acuerdos comerciales no resuelven las encrucijadas ni los desafíos de un país: “Quienes creen que el TLC va a solucionar los problemas de fondo de la economía nacional se equivocan. En consecuencia, no se pueden crear expectativas falsas”, dice Gómez.

El presidente de la Asociación Colombiana de Industriales del Calzado, el Cuero y sus Manufacturas (Acicam), Luis Gustavo Flórez, asegura que el TLC deja la enseñanza de que las negociaciones de acuerdos internacionales son muy complejas y que se requiere de una intensa preparación, tanto de los equipos gubernamentales como de los gremios que representan los intereses de los distintos sectores económicos.

El ex directivo de la Asociación Nacional de Exportadores (Analdex) y representante de algunas empresas durante la negociación del TLC, Jorge Ramírez Ocampo, reconoce que esta se manejó con gran profesionalismo por parte de Colombia, deri- vado de la selección cuidadosa de las personas que iban a actuar como negociadores. Esta visión la comparte el directivo de Acicam, Luis Gustavo Flórez.

Cartas abiertas

Ramírez también destaca que desde el comienzo se definieron claramente los objetivos que se debían alcanzar, que fueron publicados ante la opinión pública y sometidos a una etapa de concertación. Esto, asegura, no se había dado en ningún proceso de esa naturaleza. Como complemento, se establecieron unos sistemas explícitos de evaluación de los resultados de cada uno de los negociadores. Más de 120 funcionarios participaron en ese proceso. “Eso no tiene precedentes; es una experiencia que el país tiene que capitalizar”, complementa.

Cuando se comparan detalladamente los resultados de la negociación con los objetivos fijados previamente, se comprueba que muchos de ellos se alcanzaron, asegura Ramírez. Aclara que solamente el 5% de los objetivos no se lograron y que el 9% se cumplieron parcialmente, es decir, que se obtuvo una meta diferente a la prevista, pero califica esa situación igualmente satisfactoria para los intereses colombianos.

En resumen, el 86% de los fines esperados se consiguieron, afirma. Precisa que en ningún caso se sacrificó un interés vital para el país. Los aspectos en los que hubo logros parciales o distintos a la propuesta inicial colombiana se relacionan con las salvaguardias y los subsidios al sector agrope- cuario, especialmente.

En materia de normas de origen, lo que se alcanzó fue excepcional, asegura Ramírez, y agrega que se logró el mantenimiento en el ámbito del TLC del mecanismo del Plan Vallejo y del régimen de las zonas francas con certificación de origen para el mercado de EE UU. Se aceptó que el porcentaje de valor agregado regional en Colombia fuera del 35%. También se aprobó una carta adjunta de asuntos sanitarios y fitosanitarios, de la que no hay antecedente en ningún otro acuerdo comercial suscrito por EE UU.

Este experto califica el TLC como de tercera generación, porque tiene un alcance mucho mayor al estrictamente comercial, pues, por ejemplo, cubre aspectos como las compras gubernamentales, tópico que habitual- mente no se incluye en los tratados comerciales de esa nación. Además, “contempla un capítulo que es un verdadero tratado bilateral de inversión, fundamental para atraer capitales estadounidenses”, asegura.

Igualmente, el TLC incorpora disposiciones en lo relativo a obstáculos técnicos, sanitarios y fitosanitarios al comercio, que garantizan el acceso real de los productos colombianos a ese mercado del norte. Resalta el capítulo de servicios, dado que permite la participación expresa de profesionales colombianos en el mercado de EE UU. Otro punto favorable es que se mantuvo el respeto de cada uno de los ámbitos de aplicación del TLC y del acuerdo comercial que rige entre los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

Con respecto al tema de compras estatales, Ramírez precisa que, por lo pronto, los empresarios colombianos solo podrán participar en las licitaciones públicas de siete Estados de esa nación, los cuales adhirieron al TLC. Piensa que sería importante para Colombia que California también se incorporara.

Entre los que ya figuran, se cuentan Nueva York, Texas, Florida y Puerto Rico. Para tener una idea de la dimensión del mercado de ese país, el especialista Ramírez señala que la economía colombiana es equiparable a la del sector del Bronx, en la ciudad de Nueva York. Aclara que con las normas actuales, las empresas estadounidenses pueden participar en licitaciones públicas en Colombia, es decir, que no necesitan el TLC en ese campo.

Condiciones favorables

En la legislación vigente en Colombia no está previsto un tratamiento especial respecto a las compras estatales a pequeñas y medianas empresas (Pymes), mientras que en el tratado se estableció un cupo en las licitaciones públicas estadounidenses por 125.000 dólares, cuantía mayor a la fijada en EE UU para las Pymes propias, que es de 100.000 dólares.

En relación con un marco legal favorable a la inversión estadounidense en Colombia, el tópico de un acuerdo para evitar la doble imposición resulta importante, teniendo en cuenta que el TLC no lo contempla. Eso constituye “un tema urgente. Curiosamente, EE UU está muy interesado en él, mientras de parte del Ministerio de Hacienda y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) no ha habido tanto entusiasmo. Dicho acuerdo es vital para que la inversión que genere el TLC se ubique en Colombia y no allá”, anota Ramírez.

Este consultor resalta que en el capítulo de inversiones del acuerdo “se incluyeron como medidas no conformes todas las reservas constitucionales colombianas, lo que era esencial para que el TLC pudiera ser sometido a la Corte Constitucional”.

Explica que los acuerdos comerciales entre países implican un compromiso integral y, por eso, en el proceso de ratificación no se pueden hacer excepciones. “Ahora es posible suscribir tratados de tal naturaleza con EE UU, pero no será igual una vez venza el término, el próximo 30 de junio, de la aplicación en esa nación de la ley que los promueve (TPA) y que autoriza al gobierno a negociarlos con la figura denominada fast track, que conlleva la obligación del Congreso de no modificarlos”, anota.

Los acuerdos que se terminen de negociar después de esa fecha no tendrán ese tratamiento. Por lo tanto, el Congreso estadounidense podrá incluirles cambios. “En esas condiciones, nadie puede negociar un tratado de libre comercio, porque este es, por definición, un equilibrio de concesiones mutuas”. No resulta sorprendente, sigue Ramírez, que no se logren ciertos objetivos en los procesos de negociación de acuerdos comerciales, dado que a veces se pueden sacrificar unos para obtener otros de mayor importancia, en aras de ese equilibrio mencionado.

Ramírez expresa que, conforme al TLC, Colombia se obliga a cumplir las leyes internas en materia laboral, en la que se incluye la mayor parte de las convenciones de la Organización Internacional del Trabajo. Tradicionalmente, el Partido Demócrata pide que haya un compromiso expreso del país de cumplir con los principios fundamentales del trabajo consagrados por ese organismo.

Así mismo, Ramírez señala que uno de los capítulos del TLC que mejor se negoció fue el aduanero, en el que Colombia quedó muy comprometida a optimizar procesos.

A propósito de este tema, la modernización aduanera, adelantada por medio del sistema Muisca, le va a dar mucha competitividad y agilidad al país para enfrentar bien el TLC, señala Andrés Zuluaga, quien acota que una parte considerable de los productos estadounidenses que podrán ingresar a Colombia de manera inmediata comprenden bienes necesarios para la modernización del aparato productivo nacional y materias primas que no se producen en Colombia, por lo cual el país se va a beneficiar mucho de esa primera etapa del TLC.

Según Flórez, para la aduana colombiana será determinante controlar el aspecto de la certificación de origen, con el propósito de evitar que ingresen al mercado nacional productos prohibidos expresamente en el TLC, como artículos de segunda mano y saldos de inventarios estadounidenses.

Derrotero clave

La agenda interna, definida por el Gobierno como el derrotero de acciones encaminadas a mejorar la competitividad de Colombia, con miras a aprovechar al máximo el TLC, no está marchando al ritmo adecuado, advierte Zuluaga. Reconoce que se trata de un asunto complejo, dada su sujeción al tema fiscal. En la medida en que se notan los apuros de la administración Uribe en ese campo, se evidencian también las dificultades de la agenda, “así que vamos a seguir siendo exportadores, a pesar del país que tenemos”, puntualiza este experto.

“La ejecución de la agenda interna es vital en cuanto a los proyectos de orden regional en Colombia, en particular en los polos industriales de Bogotá, Medellín, Bucaramanga, Cúcuta y Cali”, sostiene el directivo de la Acicam, Luis Gustavo Flórez. Comenta que apenas se está arrancando un proceso muy ambicioso para elevar la competitividad, que deberá acompa- ñarse de leyes que sirvan para la marcha del TLC en el país, al igual que de proyectos incorporados en el Plan Nacional de Desarrollo.

El decano de Economía de la Universidad Piloto, Gustavo Tobón, cree que la agenda interna “está biche”, en especial en lo concerniente a las carreteras, a la logística general del comercio exterior y a la eficacia institucional para ejercer, por ejemplo, el control riguroso y ágil sobre las importaciones.

Zuluaga explica que el sector privado debe enfocarse en la mo- dernización integral, para superar plenamente la visión provinciana que caracteriza todavía a los empresarios en lo pertinente al comercio exterior. Señala que es frecuente que no se conozca el régimen de zonas francas, que facilita la importación de materias primas, insumos y partes para ser ensambladas en el país, con el propósito de exportar bienes terminados.

Aprovechando su condición de organización con intereses económicos en ambos países, la Cámara de Comercio Colombo Americana actuó durante las negociaciones como fuente de información para sus afiliados sobre los avances. También trabajó en alianza con la Cámara de Comercio de EE UU, para ambientar un clima favorable al TLC.

Miguel Gómez, de la Cámara Colombo Americana, sostiene que el trabajo se incrementará en el primer semestre del 2007, cuando se adelantará un programa de cabildeo en el Congreso, encaminado a promover la ratificación del tratado. Con ese propósito, ya se realizaron algunas misiones comerciales en el 2006, trabajo que se intensificará en el 2007, hasta que se apruebe el TLC. Aclara que ese cabildeo también lo desarrollarán ante el Congreso colombiano. Una vez que el tratado entre en vigencia, la cámara se enfocará en la programación de misiones comerciales, a fin de promover los negocios binacionales. La idea es traer empresarios de diversas partes de EE UU.

“Los colombianos todavía estamos muy concentrados geográfi- camente en el sur de ese país”, asegura Gómez. Y agrega que allá existen muchas regiones donde se ubican industrias que pueden ser interesantes para Colombia en materia de comercio y de inversión. “Ya es hora de que empecemos a mirar y a movernos más hacia el oeste y al norte de esa nación”, complementa.

Inversión como punta de lanza

Gómez afirma que el comercio entre los dos países no es tan importante en el tratado como las inversiones que vendrán para aprovechar los beneficios comerciales. “Este no es un TLC, sino un TLI, es decir un tratado de libre inversión, lo cual generará, en el largo plazo, crecimiento, empleo y transferencia de tecnología”.

Acota que es difícil pronosticar el aumento de las exportaciones nacionales por efecto del acuerdo. Igualmente, señala que los colombianos han ido reaccionando favorablemente conforme a las expectativas del TLC, mientras los indicadores muestran que la inversión en Colombia está creciendo a una tasa superior al 32%. Presume que las exportaciones colombianas deberían triplicarse al cabo de los próximos 10 años.

Entre tanto, el experto en comercio exterior Gabriel Ibarra cree que los buenos resultados del TLC dependerán de las orientaciones que se definan en la agenda interna, a fin de mejorar la competitividad general del país, pues coincide con la tesis de que la simple reducción de aranceles no tendrá mayores implicaciones en el desarrollo de Colombia.

Ibarra advierte sobre la necesidad de realizar estudios económicos en los que se establezcan los compromisos de los industriales encaminados a su modernización. Recuerda que una de las dificultades que ha enfrentado la nación ha sido la limitada oferta exportable cuando se trata de atender grandes mercados, obstáculo que solo se puede superar mediante planes dirigidos a mejorar la productividad.

Este analista pone énfasis en la necesidad de revisar la estructura arancelaria vigente que, en principio, significa un obstáculo para la modernización del aparato productivo. Por ejemplo, se tienen unos aranceles que obedecen “en teoría a un arancel externo común, que ya no existe en la práctica entre los países miembros de la CAN”. Precisa que en muchos bienes de capital se tiene un arancel del 15%, “entonces ¿cómo va a competir un empresario en el TLC, si no tiene la posibilidad de importar bienes de capital a una tarifa razonable?”.

“De otro lado, me parece muy grave que la política arancelaria esté supeditada a la fiscal, lo que además está prohibido por la Constitución, que le impide al Presidente de la República manejar el arancel con un criterio fiscal”, asevera Ibarra.

Afirma que a raíz de la crisis del Acuerdo de Cartagena (que dio origen a la CAN), se debe analizar si se justifica mantener la estructura arancelaria actual. Cree que sería indispensable restablecer el Decreto 2394 del 2002, derogado por razones fiscales, para que todos los bienes de capital de los que no hay producción nacional tengan ingreso al país con cero arancel.

En materia estrictamente aduanera, se necesita mayor certeza jurídica, expresa Ibarra. Señala que ha habido avances en cuanto a las clasificaciones arancelarias, pero “hay que trabajar en adaptar todas las prácticas aduaneras colombianas al Convenio de Kyoto, pues se debe hablar un lenguaje común en esa materia”.

Hacia la productividad

“Hay que adelantar un estudio serio acerca de qué necesitamos para poner al industrial colombiano en condiciones de competir para afrontar los compromisos que ha adoptado el país con el TLC”, comenta Ibarra. Y puntualiza: “No entiendo cómo entra uno a procesos de esta naturaleza, sin recursos fiscales”.

Desde el punto de vista del calzado y de las manufacturas de cuero, Flórez señala que no encontró fallas en la negociación del TLC, pero “hubo una posición a ultranza de parte de los negociadores de EE UU respecto de un conjunto de 17 productos que para ese país fueron calificados de sensibles”. Y precisa: “El efecto que pudiesen haber tenido las exportaciones colombianas de ese grupo de productos, en el corto plazo, de haberse clasificado en la nómina A, o sea de apertura inmediata, hubiera sido muy marginal”.

“Aprendimos que la defensa que se hizo de ese grupo de productos por parte del sector político en EE UU no permitió ninguna alternativa”, anota.

Tobón manifiesta que el aspecto del TLC con mayor riesgo para Colombia corresponde al de propiedad intelectual, que, según se ha dicho, se podría evidenciar especialmente en los altos precios de ciertos medicamentos. Adicionalmente, cree que es oportuno estudiar los eventuales costos en los diversos sectores económicos en materia de propiedad intelectual, en el marco del TLC, con el objeto de definir un plan de contingencia. De otro lado, advierte que a las universidades colombianas les ha faltado reflexión acerca de la manera como se pueden vincular a la dinámica que se derivará del TLC cuando inicie su plena marcha.

Más allá de los apuros de coyuntura, con la firma del tratado de libre comercio con EE UU, todo el país ha quedado comprometido en el empeño de profundizar la participación en ese mercado, propósito que exigirá notorios ajustes en el sector privado y en el público, orientados a optimizar la competitividad.