Trabajadores migrantes: se rezaga América Latina

Revista Nº 132 Nov.-Dic. 2005

Si bien la Unión Europea ha señalado el camino que podría conducir a que los trabajadores migrantes cuenten con un modelo de seguridad social transfronterizo, Latinoamérica parece muy distante de ese sueño 

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral 

En los acuerdos de libre comercio se habla de mercancías, pero no de libertad de circulación de trabajadores con igualdad de derechos, es decir de quienes procesan las mercancías: esta es la gran carencia de tales tratados”, asegura el catedrático de la Universidad de Castilla la Mancha (España) Joaquín Aparicio.

Entre tanto, según el experto, en la Unión Europea (UE) existe libre circulación de mercancías, de personas y de capitales, además de libertad de establecimiento y de servicios. Allá la libertad de circulación de trabajadores es total y opera bajo el principio de la no discriminación por razón de nacionalidad, “de tal manera que si un trabajador español, griego o sueco va a Alemania a trabajar, no puede ser tratado distinto a como se trata a un alemán”.

De otra parte, explica que la seguridad social debe manifestarse como solidaridad técnicamente organizada dentro de un espacio nacional. Comenta que si alguien, como consecuencia de su desplazamiento a otro país a trabajar, inicia su relación de seguridad social con otro organismo distinto del suyo, podría perder derechos en curso de adquisición o, incluso, adquiridos.

Según Aparicio, para esos casos, la solución que se ha dado en la Unión Europea se fundamenta en unos esquemas de coordinación entre los diversos sistemas de seguridad social, conforme a los cuales los aportes que se hacen a cada uno de los sistemas de seguridad social nacionales se van acumulando y cuentan para la obtención de la prestación final de un trabajador.

Así mismo, advierte que el pago de la prestación final lo realiza el sistema de seguridad social del país en el que se produce el hecho causante. Por ejemplo, “lo hace el país en el cual se jubila un trabajador español que primero trabajó en España, luego en Portugal, después en Francia y, finalmente, en Alemania; se jubila aquí (España) y se le reconocerá el derecho de jubilación con arreglo a la legislación de esta nación”.

Para el efecto, “se tienen en cuenta todas las cotizaciones que se han hecho en todos los sistemas, de tal manera que al final la pensión que obtiene se la paga la seguridad social alemana, pero esta prorratea lo que pagó en los distintos sistemas, es decir que cada uno de estos abona una parte proporcional”.

El sistema está operando desde 1971, porque se observó que si no se ponía en marcha algún modelo, la libertad de circulación de personas sería imposible. En un continente como Europa, “donde hay buenos sistemas de seguridad social, nadie se iría a ninguna parte si perdiera su pensión”. Otro avance europeo es la exportación de prestaciones, de acuerdo con la cual el trabajador de un país de la Unión Europea que se jubila en otro puede regresar a su nación de origen, donde recibirá su mesada.

Todo eso ocurre, señala el experto ibérico, porque la Unión Europea es mucho más que un tratado de libre comercio, “existen otros tópicos que no son meramente el intercambio de mercancías, hay aspectos sociales incluidos y se ha aceptado la cesión de soberanía de los Estados a las instituciones de la Unión”.

Unión Europea: Legislación coordinada

Joaquín Aparicio destaca el impulso que se le dio en la reciente Cumbre de Ministros de Trabajo y de Seguridad Social en Salamanca (España) a la firma de acuerdos entre los países, con el objeto de permitir la acumulación de las cotizaciones pensionales de un trabajador en su país de nacimiento con las realizadas en el nuevo país de residencia y, además, para permitir la exportación de prestaciones. Reconoce que las naciones latinoamericanas fueron las que no suscribieron más acuerdos.

“El gran éxito de la legislación europea de seguridad social es la coordinación de los 25 regímenes nacionales. En principio, cada Estado preserva su sistema de seguridad social, pero introduce en su legislación normas que permiten a los ciudadanos europeos circular libremente”, anota el profesor de la Universidad de Bologna (Italia) Enrico Traversa.

Este experto precisa que tal legislación coordinada empezó con la libre circulación de los trabajadores que estaban afiliados a los regímenes de seguridad social y, sucesivamente, fue extendida a los turistas, a los trabajadores independientes, a los estudiantes y, finalmente, a la totalidad de los ciudadanos.

“Esta legislación permite que el trabajador que se desplaza en el territorio de la UE no sea penalizado por el hecho de haber cambiado de Estado y de trabajo”, comenta el especialista italiano y aclara que existe un marco legislativo muy detallado que permite a todos los ciudadanos saber cuál es la institución de seguridad social competente para otorgar y rembolsar las prestaciones.

“Ese sistema de coordinación fue víctima en alguna medida de su éxito, porque funciona tan bien que los gobiernos de la Unión Europea y las instituciones europeas, en particular la Comisión Europea, sintieron la necesidad de pasar de la legislación de coordinación a la de armonización”, comenta Traversa.

Afirma que esta es mucho más vinculante para los Estados e instituciones de seguridad social, es decir que con “una directiva de armonización, que es una ley vinculante, la Unión impone un modelo único hacia el cual todos los Estados tienen que orientar la legislación”.

Esa determinación, asegura, fue producto de la exigencia común de los fondos de pensiones, pues no era posible la coexistencia de 25 tipos de normativas para el sector. “Resultaba indispensable crear un mercado único de las pensiones de empleo para permitir, por ejemplo, a un fondo de pensiones alemán ofrecer sus servicios de pensiones complementarias a trabajadores franceses o a empresarios italianos con las mismas garantías de solidez y buena administración que un fondo francés o italiano, respectivamente”, manifiesta.

“Desde el 25 de septiembre del 2005, la legislación europea sobre los fondos de pensiones complementarias tiene que ser aplicada por todos los Estados de la Unión”, explica el catedrático italiano. Si un Estado no cumple con esa obligación, la Comisión Europea puede iniciar un procedimiento por infracción.

Latinoamérica, a paso lento

Entre tanto, en Latinoamérica, la realidad de la seguridad social tanto en pensiones como en salud, es distinta a la de la Unión Europea para los trabajadores migrantes. La profesora de la Universidad Autónoma de México Patricia Kurczyn considera que en ese país la mayoría de la población, alrededor del 85%, emigra ilegalmente a Estados Unidos, aunque existe otro porcentaje que lo hace legalmente a Canadá y a países europeos, como España.

Aclara que México recibe un reducido número de trabajadores migrantes y los que llegan son “principalmente latinoamericanos que van de paso a Estados Unidos. Muy pocos se establecen allí; como trabajo formal hay una migración de las compañías, pero tampoco es importante”. Entre tanto, explica que al sur de México, especialmente al estado de Chiapas, llegan trabajadores temporales procedentes de Honduras, El Salvador y Guatemala con destino a ciertos cultivos.

La catedrática expresa que lo hacen en condición de ilegalidad, “no hay registros, la gente se hace pasar por mexicana. Trabajan recibiendo salarios muy bajos, aunque mejores que los que devengan en sus países”. Patricia Kurczyn precisa que, a su vez, “los Estados del sureste de México son expulsores de trabajadores mexicanos que emigran al norte de la República para trabajar; nosotros tenemos el fenómeno de la migración nacional y la internacional”.

Aquellas personas van al norte mexicano a las plantaciones de tomate, algodón, fresa y vegetales, productos que se venden a Estados Unidos. Explica que esos trabajadores no siempre tienen la intención de irse a Estados Unidos, pero a medida que se van acercando al norte, va tomando vigor la intención de marcharse del país.

Además, “tenemos los otros trabajadores que salen de estados como Michoacán y Puebla, que tiene un fuerte flujo migratorio; Hidalgo y Zacatecas, que se van hacia el norte para cruzar la frontera como ilegales. La mayoría de ellos llegan a determinados lugares en los que existen grupos organizados, por ejemplo colonias de mexicanos establecidos en California (Estados Unidos) que, inclusive, tienen organizaciones de apoyo para sus paisanos inmigrantes”.

La catedrática señala que las remesas que llegan a México por el trabajo de los migrantes son mayores a las remesas generadas por la estatal petrolera Pemex. Advierte que es gravísimo, “pues quiere decir que nuestra economía está basada en un trabajo clandestino de mexicanos que se han tenido que ir porque el país no les ha podido ofrecer la estructura necesaria para tener un empleo digno”.

Kurczyn asegura que la Comisión Nacional de Derechos Humanos de su país ha establecido programas de apoyo para los trabajadores mexicanos migrantes a Estados Unidos y para contener el cruce de trabajadores de los países vecinos por las fronteras del sur.

“Ahí tenemos el grave problema de los derechos humanos de la caza de inmigrantes, pues cruzando la frontera los están cazando como si fueran animales; en Estados Unidos tienen organizaciones de vecinos, sobre todo en Nuevo México y Arizona, que están esperando a que lleguen para ver cómo los matan. Es impresionante que eso nos esté pasando”, puntualiza la experta.

Enfatiza que las autoridades estadounidenses “no tienen ninguna intención de regularizar el trabajo de los ilegales mexicanos que se van a su territorio. Creo que son conscientes de la necesidad que tienen de esa mano de obra. Las autoridades se hacen las de la vista gorda y permiten que trabajen”. No se avizora un acuerdo bilateral para solucionar el problema.

TLCAN sin visión laboral

El Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN) no incluyó alguna norma relacionada con el trabajo, afirma Kurczyn, aspecto sobre el que hubo una importante discusión en el país azteca. Agrega que las autoridades de Estados Unidos le exigían a México que se reformara la legislación laboral, pues, extraoficialmente, se supo que un despacho de abogados en Estados Unidos “redactó un proyecto de código de trabajo para México, acompañado de algunos abogados mexicanos del sector patronal”.

Este código no tuvo buena acogida por el entonces secretario de Trabajo Arsenio Farel y por el líder sindical Fidel Velásquez, presidente de la organización que aglutina a todas las centrales sindicales del país. Ambos se negaron, explica Patricia Kurczyn, a que hubiera tal reforma laboral.

La especialista reconoce que no es claro el panorama para establecer reglas laborales con respecto a los trabajadores mexicanos migrantes a Estados Unidos. “En el año 2002, hubo una conversación entre los secretarios de trabajo de los dos países, en la que trataron de fijar algunos puntos de acuerdo con respecto al trabajo de los migrantes”.

Entre los enunciados del denominado Acuerdo de Houston, se planteó la disponibilidad de mayor información en los consulados, relativa a la protección de los derechos de los trabajadores migrantes mexicanos.

Sin embargo, afirma la catedrática, “la respuesta es otra, en Estados Unidos cada Estado tiene una legislación laboral diferente. Si tenemos 52 legislaciones distintas más la federal, entonces estamos en desventaja, porque México solamente tiene una ley federal de trabajo”.

Por otro lado, señala que cada organismo legislador estatal de esa nación puede imponer diferentes condiciones para aceptar trabajadores migrantes. Por eso, “por una franca hostilidad y racismo por parte del gobernador de California a los mexicanos, se les niega todo tipo de derechos”. En lo concerniente a pensiones, los trabajadores migrantes ilegales mexicanos a Estados Unidos no tienen ningún derecho.


Mirada a Europa

El profesor de la Universidad de Bologna (Italia) Enrico Traversa cree que la Comunidad Andina de Naciones (CAN) podría proponer a la Unión Europea (UE) la negociación de un acuerdo sobre seguridad social. Sostiene que la Unión Europea está interesada “en mostrar a los países latinoamericanos el modelo social europeo, que es mucho más útil al desarrollo económico que el de Estados Unidos”.

Piensa que, a corto plazo, es posible que una nación como Colombia negocie con la Unión Europea un acuerdo de cooperación similar a los ya existentes con Chile y México. Lo califica como una gran oportunidad para incluir cláusulas sociales. “Pero si Colombia pierde el tren de un acuerdo marco de cooperación con la UE, podría tomar el segundo tren en el ámbito de un acuerdo de cooperación entre los Estados de la Comunidad Andina de Naciones y la Unión Europea”.

Frente a la posibilidad de lograr la integración con Europa de los sistemas de seguridad social, Traversa advierte que hay un problema jurídico importante: “La competencia sobre la política de inmigración es exclusiva de los Estados”, aunque precisa que el otorgamiento de visas y de asilo político ahora son competencias europeas.

Explica que si un trabajador clandestino de Marruecos (África) llega a España, en realidad ha llegado a Europa. “Esa supresión de las fronteras provoca una presión enorme para armonizar las políticas nacionales de inmigración”. Asegura que la llegada de trabajadores ilegales procedentes de Latinoamérica no preocupa tanto a Europa como la de aquellos provenientes de África.

El catedrático afirma que los inmigrantes latinoamericanos son asimilados fácilmente por el viejo continente, porque tienen una profesión, son capacitados y no encontraron un trabajo decente en su país, pero pueden encontrarlo en Europa.

“Hoy en día, un colombiano que reside legalmente en un país europeo tiene todos los derechos de los ciudadanos europeos, inclusive los pertinentes a la seguridad social”. Pero aclara que si no hay un convenio en este campo entre el país de origen y el de residencia en Europa o con la Unión Europea, “desafortunadamente los años trabajados en Colombia o en Argentina no pueden ser tomados en consideración para la obtención de la pensión de jubilación en ese continente”.

 

Uruguayos en diáspora

El profesor de la Universidad de la República (Uruguay) Nelson Loustaunau asevera que la migración laboral se registra regularmente entre los cuatro países miembros del Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Básicamente, ocurre entre Uruguay y Brasil, y entre Argentina y Paraguay. “Tenemos dos Estados asociados al bloque: Bolivia y Chile, de donde también proviene mucha migración”.

Aclara que llegan a Uruguay trabajadores indocumentados de bajo nivel de calificación, la mayoría proveniente de Bolivia y de Paraguay. “Adicionalmente, Uruguay recibe inmigración sostenida de trabajadores peruanos”. Estos últimos ingresan como turistas y después se integran ilegalmente al mercado laboral.

Destaca que el país no tiene una política relativa para los trabajadores extranjeros que ingresan, porque “es un país de recepción de inmigrantes, todos los uruguayos somos hijos, nietos o bisnietos de europeos, no hay población indígena, pues fue exterminada en la primera mitad del siglo XIX”.

Por el contrario, la nación tiene políticas de emigración, “de jóvenes básicamente hacia Estados Unidos y España. Uruguay tiene una diáspora tan importante de inmigrantes en el mundo que el Gobierno está en el plan de crear el departamento número 20, que se sumaría a los 19 en que está dividido políticamente el país, el cual estaría formado por todos los ciudadanos uruguayos que viven en el exterior”. Por ejemplo, existe una gran colonia en Australia.

En lo relativo a las pensiones de esa población de migrantes, Uruguay tiene convenios bilaterales con varios países europeos, tales como España, Italia, Suiza, Francia, Alemania y Suecia. En Mercosur, se ha estudiado un convenio de reciprocidad para todos los miembros del bloque, aunque ya existían esos convenios con Argentina y Chile. Esos tratados permiten que a los trabajadores uruguayos les sumen el tiempo cotizado en el sistema de pensiones de Uruguay con el del país de residencia.

Ese sistema de convenios, asegura el experto uruguayo, lo administra el banco de previsión social, que es un ente autónomo encargado de gestionar toda la seguridad social en Uruguay. El sistema de pensiones de esa nación es mixto, una parte de las cotizaciones de los trabajadores la recibe el banco mencionado y otra, las administradoras de fondos privados de pensiones.

Nelson Loustaunau sostiene que la migración entre los países miembros de Mercosur no está generando inconvenientes de gran envergadura, porque el acuerdo permite la libre circulación de bienes y de personas. Adicionalmente, cree que es posible llegar a acuerdos de integración de los sistemas de seguridad social entre Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

Reconoce la dificultad de comparar en el campo de los avances de seguridad social a Mercosur con la Unión Europea: “son situaciones muy diferentes, porque la Unión Europea es el producto de la consolidación de un proceso de integración de muchos años”.

Explica que el bloque suramericano cuenta con varios tratados que dieron origen al mismo y con un pacto de derechos sociales y laborales, “pero este es meramente enunciativo, requiere definiciones que profundicen más como un verdadero acuerdo sobre trabajadores migrantes, a fin de regular el tema de la migración dentro del bloque”.

El profesor uruguayo advierte que hay diferencias de actitud entre las políticas de los países de Mercosur: “a veces a los Estados no les gusta que haya migrantes del país vecino. Nos ha pasado con Argentina y con Brasil, como tienen altas tasas de desempleo, existe una resistencia a que haya trabajadores de otros miembros del bloque”.

Integración laboral en la CAN

Perú recibe trabajadores migrantes de Bolivia y de Ecuador, “pero es mucho mayor el flujo de emigrantes peruanos hacia Chile, Argentina y, como todos los países latinoamericanos, hacia Estados Unidos”, asegura el profesor de la Universidad Católica del Perú, Mario Pasco.

Sostiene que los trabajadores procedentes de Bolivia y Ecuador no representan para Perú problemas demográficos ni laborales, “son flujos naturales” que guardan estrecha relación con los vaivenes de la economía; en general se trata de una corriente legal de trabajadores, “porque el tránsito por la frontera entre Ecuador, Perú, Bolivia y Colombia no tiene que hacerse con pasaporte, sino con el documento nacional de identidad”.

Aclara que la CAN tiene dos convenios importantes, uno sobre migraciones y otro sobre seguridad social, que fueron revisados recientemente.

“Los términos básicos de esos acuerdos se pueden centrar en dos grandes temas. El primero es la igualdad de trato, pues el migrante tiene que recibir el mismo tratamiento que el trabajador nacional. En segundo lugar, la complementariedad de la seguridad social, que debe permitir que si se han efectuado aportaciones en un sistema, sean reconocidas por los demás, de tal modo que el migrante no sufra una merma de sus derechos y de sus prestaciones”, acota Pasco.

Advierte, sin embargo, que ese esquema de complementariedad de la seguridad social no es de operación fluida, “entre otras razones por las deficiencias de la seguridad social peruana, que hacen que no sea fluido ni siquiera para los propios peruanos que no migran”. Cree que en este campo hay buena voluntad e idealismo, “pero el resultado práctico, especialmente en materia de pensiones de jubilación, es muy limitado, casi que tiene un contenido simbólico”.

En los términos del acuerdo andino es posible que un trabajador de uno de los países de la CAN complete el tiempo de jubilación trabajando en otra de las naciones de la misma comunidad, pero “la jubilación es siempre un derecho que se alcanza por tramos muy largos, nadie que esté tres meses en un país puede pensar en jubilarse en aquel, tendría que permanecer un tiempo prolongado”.

Señala que ese tipo de jubilación solamente se puede presentar en aquellos casos en los que la migración dentro de la CAN no ha sido un fenómeno temporal, sino cuando se alcanza la condición de residente en otro de los países andinos, situación que no es muy frecuente, según el especialista peruano.

El principal destino de migración de trabajadores de la nación inca es y seguirá siendo Estados Unidos. “Se estima que hay cerca de un millón de peruanos allá y una enorme proporción de esa migración es indocumentada, son inmigrantes ilegales que entran al país por una vía clandestina o haciendo uso de visas de turismo. Eso trae como consecuencia que muchas veces estén fuera de los alcances de la seguridad social, que se basa en la existencia de una relación formal”, sostiene Pasco.

Tal como el mismo especialista lo explica, la migración peruana es muy diversa, “son pocos los migrantes que van a trabajar en el campo, que responde más bien a la migración mexicana o de los países centroamericanos. Los peruanos van a actividades de tipo urbano: trabajan en restaurantes, en actividades de servicios y la gran aspiración es conseguir la “green card” (tarjeta del seguro social), pero trabajan en una situación de abierta informalidad y, por lo tanto, en la generalidad de los casos, sin protección social”.

Afirma que es poco probable que los trabajadores peruanos que emigraron a Estados Unidos estén enviando dinero para cotizar en el sistema de pensiones de su país.

Puntualiza que los regímenes de pensiones y de salud del Perú están separados. “Entonces cotizar en materia de salud no sería sensato, porque la persona está radicada en el extranjero. Así mismo, cotizar al sistema peruano de pensiones, si es el oficial, no ofrece una perspectiva atractiva para una persona que tiene ingresos fuera del país bastante superiores a los que tendría en Perú”.

El experto Pasco tampoco cree que la afiliación al sistema privado de pensiones sea atractiva para una persona que vive fuera de la nación, “el migrante tiene la pretensión de migrar definitivamente, hay poca gente que sale del país con el ánimo de retornar, más bien buscará integrarse al sistema norteamericano, si es que en algún momento puede lograrlo para obtener la pensión allá”.

Partida sin regreso

Óscar Hernández, de la Universidad de Barquisimeto (Venezuela), asegura que la migración de trabajadores colombianos al vecino país se ha “estancado como producto de la situación económica de Venezuela y, sobre todo, por el problema cambiario. Tradicionalmente, el bolívar era más fuerte que el peso colombiano, entonces los trabajadores migrantes obtenían un gran beneficio, porque trabajaban, ahorraban y cuando volvían a Colombia, el dinero les rendía mucho”. Esa situación varió, dado que el tipo de cambio está a la par.

La gran mayoría de los trabajadores colombianos que están en Venezuela (cerca de un millón de personas) no han regresado, “porque tienen mucho tiempo y se integraron a la sociedad venezolana. El trabajador legalmente establecido está inscrito en el seguro social; teóricamente se le reconocen las cotizaciones que hizo en Colombia, pero, en la práctica, es muy difícil que ese reconocimiento sea efectivo, a pesar de los acuerdos en la materia alcanzados por la Comunidad Andina de Naciones en la década de 1970, actualizados hace cerca de dos años”.

El profesor Hernández afirma que el problema relativo a la seguridad social, se centra en los colombianos que ingresaron ilegalmente, aunque insiste en que la dificultad tiene menor dimensión, dado que la igualdad de valor de las monedas ha desestimulado esa migración y además el gobierno venezolano recientemente concedió la ciudadanía a “la inmensa mayoría de los inmigrantes hispanoamericanos establecidos en Venezuela”.

Ahora, explica, “al tener la cédula, tienen que cotizar al sistema de seguridad social. Son iguales a cualquier otro trabajador, y no hay tratamiento discriminatorio entre el trabajador nacional y el extranjero”.

Venezuela no era un país del que emigraran trabajadores, pero “desde hace cinco años, hay una salida fundamentalmente de gente joven y de clase media. Los destinos principales son Estados Unidos, España y Australia”, advierte Hernández, y agrega que no se trata de un fenómeno masivo, pero sí muy notorio.

Esa marcha de ciudadanos “es un problema, porque se trata de egresados universitarios, gente que se ha formado en el país con un costo para este. Pero el Gobierno no se ha preocupado mucho, porque buena parte de esas personas que migran tienen una posición hostil a este”.

Esta visión de Latinoamérica respecto de los trabajadores migrantes y del estado general de desarrollo de sus sistemas de seguridad social deja en evidencia la amplia brecha que existe entre estos y un modelo que ha dado grandes resultados en los últimos lustros como es el de la Unión Europea.