Tratamiento tributario de los gastos de investigación, desarrollo e innovación en los países de la Alianza del Pacífico(1)

Revista Nº 59 Jul.-Sep. 2014

Fredy Richard Llaque Sánchez 

(Perú) 

Contador público y máster en Contabilidad con mención en Finanzas de la Universidad Nacional de Trujillo 

Máster en Derecho tributario de la Universidad de Barcelona 

Doctor en Contabilidad y Finanzas de la Universidad de San Martín de Porres. Miembro del Ipidet. 

Introducción

La investigación, desarrollo e innovación

Existe un consenso generalizado sobre la necesidad de incentivar las actividades de investigación, desarrollo y de innovación. Se considera que los frutos de estas actividades inciden, aunque de manera indirecta, en la estabilidad, la productividad, el desarrollo económico y la redistribución de la riqueza en los países. A pesar de este consenso en muchos países los recursos destinados a estas actividades suelen ser inferiores a los que socialmente serían deseables.

Si consideramos que la tecnología(2) reduce y/o elimina —a largo plazo— la ventaja comparativa de los países que poseen recursos naturales en abundancia y/o mano de obra barata(3) de lograr buenos términos de intercambio, encontramos una explicación al porqué de la preocupación de muchos gobiernos de incentivar la adopción —si no se puede el desarrollo propio— de nueva tecnología, como un esfuerzo más de no recortar su desarrollo. Kuramoto y Torero (2004) sostienen que la I+D es solo una fracción limitada del gasto en innovación, mientras que factores como la inversión en maquinaria, equipo y diseño representan la mayor parte del esfuerzo financiero de las empresas dedicadas a la innovación. Durante años, los gobiernos han entendido esto de manera intuitiva, por ello la mayor parte de los incentivos que se otorgan están vinculados a reducir los costos de adquisición de estas partidas.

Es interesante observar que en promedio los países de la OCDE destinan del 2% al 3% de su PBI para este tipo de actividad, mientras que en Latinoamérica solo se invierte menos del 1%. Para los países de la Alianza del Pacífico, la baja inversión en I+D+i puede incrementar el riesgo de caer en el mediano plazo en la trampa del ingreso medio. Esta trampa hace referencia al peligro que tienen los países de ingreso medio de no estar en condiciones de dar el “salto” para convertirse en naciones de ingreso alto, debido a problemas tales como la distribución injusta de los ingresos y la excesiva desigualdad de estos.

Como ya se ha comentado, América Latina no solo muestra montos muy bajos de fondos destinados a estas actividades, también muestra otro indicador muy preocupante: la participación del sector empresarial(4) en estas actividades es considerablemente más baja que la que muestran los países industrializados. Giuliodori y Giuliodori (2012) haciendo un comparativo del gasto en investigación y desarrollo de varios países de Sudamérica, consignan en su estudio que: “… Brasil es el único país de Latinoamérica en el cual su participación en el Producto Bruto Interno (PBI) supera el 1%, porcentaje que es muy inferior en comparación con países europeos. Del mismo documento, los datos correspondientes a los países de la Alianza muestran: México (en 2009), 0.39%; Chile (en 2008), 0.39%; Colombia (en 2009), 0.15%, y Perú (en 2004), 0.14%”.

Los estudios demuestran que para lograr los altos estándares de inversión en I+D+i, los países desarrollados han implementado desde hace varias décadas políticas destinadas a fomentar la inversión en la ejecución de actividades que califiquen como investigación, desarrollo, y/o innovación(5).

Estas políticas incluyen la articulación(6) del esfuerzo de diferentes actores (empresas, sociedad civil, universidades, etc.), la asignación de recursos presupuestarios mediante medidas que suponen gasto público directo y finalmente el otorgamiento de incentivos tributarios.

1. Los incentivos fiscales para la investigación, desarrollo e innovación

Se considera que a fin de estimular la inversión en I+D+i es necesario contar con un marco tributario que incentive —o al menos no desaliente— la ejecución de estas actividades. Para ello, en política fiscal se pueden utilizar diversos mecanismos tales como: beneficios tributarios específicos(7), el otorgamiento de créditos y/o eventualmente la posibilidad —tácita o explícita— de deducir los gastos incurridos.

Si bien, la mayoría de los países tienen reglas de equilibrio fiscal que en ocasiones desalientan el otorgamiento de tratamientos preferenciales en materia de tributos, la razón esgrimida para justificar la intervención en este rubro es que mediante estas medidas se busca corregir los fallos o distorsiones de mercado que hacen que el esfuerzo en investigación y desarrollo no sea óptimo en economías de mercado. Marra (2004), citando a Arrow (1962), señala: “… el resultado de la investigación y desarrollo (I+D) es fundamentalmente información y tiene, por tanto, muchas características de un bien público, esto es, un bien no rival y no excluible, por lo que la utilización por un agente de la información no perjudica que otros agentes hagan igualmente uso de ella. En este sentido, la existencia de diferencias entre las tasas de rendimiento social y privado de la I+D provee una de las principales justificaciones para que los gobiernos nacionales subsidien las actividades de I+D”.

Abundantes estudios han analizado la eficacia de los beneficios fiscales con resultados contradictorios, lo cual ha generado una visión escéptica sobre la eficacia de estos(8); sin embargo, sin perjuicio de ello muchos países poseen a la fecha incentivos a la I+D+i.

Los mecanismos principales para incentivar la ejecución de estas actividades son dos: las subvenciones y los incentivos.

Las subvenciones están concebidas como un apoyo directo a la I+D+i que se orientan a proyectos específicos, modifican el costo marginal del capital y normalmente aumentan la tasa marginal de retorno privado de la inversión. Suelen crearse agencias públicas encargadas de direccionar estas subvenciones a fin de apoyar las inversiones que consideran con mayor tasa de retorno social. En Perú, el Fincyt es un ejemplo de este tipo de agencia (ver: http:// www.fincyt.gob.pe/web/).

Por su parte, los incentivos benefician generalmente las actividades de I+D+i de las empresas sin que estas tengan que someter propuestas de proyectos a aprobación de alguna agencia, este mecanismo reduce los gastos de administración y calificación de la economía del sector público y privado. El impacto de los incentivos tributarios en el costo marginal del capital invertido depende fundamentalmente de las condiciones del entorno de la tributación de cada país. Es de esperar que el incentivo tendrá menos efecto donde la presión tributaria del país sea menor.

Normalmente los tratamientos especiales se aplican a las rentas empresariales, pero también pueden aplicarse a los impuestos indirectos, normalmente a fin de lograr reducir los gastos financieros asociados al IVA(9). También se pueden diseñar mecanismos con impacto en los impuestos a las remuneraciones y/o contribuciones sociales a fin de reducir el costo de las planillas.

2. Los incentivos fiscales: ventajas y limitaciones

Al igual que ocurre con los créditos fiscales, los incentivos fiscales aumentan la liquidez de las empresas mediante mecanismos que permiten: o diferir el pago del impuesto o rebajarlo. Normalmente para aplicarlos se exige que se haya ejecutado la inversión, con lo que la mejora financiera se produce ex post al desembolso(10).

Los incentivos fiscales a la I+D+i funcionan generando una reducción del costo tributario haciendo que el costo total de la actividad se reduzca directa o indirectamente. Entre las ventajas y desventajas más importantes tenemos:

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Las desventajas pueden administrarse, así es factible restringir las ayudas fiscales a las actividades de I+D cuya rentabilidad social se considera superior (generalmente investigación básica); también se puede restringir la concesión a determinados tipos de empresas.

Los responsables deben ser conscientes de que algunas empresas tratarán de acceder a los beneficios tributarios reclasificando actividades a fin de hacerlas calificar al incentivo; esta práctica hace que el aumento de los desembolsos en I+D+i sea solamente nominal, y con ello se ve mermada la eficacia de los incentivos.

Lo anterior debe ser controlado, lo que se logra, por ejemplo, a partir de definir de manera precisa aquello que debe entenderse por I+D+i. Con esto se reduce la posibilidad de una interpretación tendenciosa, se coadyuva a que disfruten del incentivo los que realmente lo merecen y se logran inversiones reales y no nominales.

3. Tipos de incentivos

Existen muchas formas de clasificar a los incentivos fiscales, una es atendiendo al momento en que se apliquen a la liquidación del impuesto a la renta, en este caso se pueden clasificar en: incentivos que inciden sobre la base imponible o incentivos que reducen la cuota de regularización.

Otra opción es clasificarlos en atención a las actividades que se quiere fomentar, así pueden ser: incentivos a la investigación básica, a la investigación y desarrollo, a la innovación tecnológica.

Los incentivos también pueden ser orientados a promover una actividad, un sector económico específico o un área geográfica intentando promover la formación de parques de investigación (tal como Silicon Valley). Finalmente, los incentivos fiscales pueden ser clasificados en temporales o permanentes(12).

Los siguientes son los incentivos más utilizados:

• Deducción especial en un monto superior a los gastos incurridos.

• Libertad de amortización o amortización acelerada para activos afectos a actividades de investigación, desarrollo e innovación(13).

• Compensación de pérdidas(14).

• Constitución de reservas para inversiones.

• Crédito fiscal por volumen de gastos.

• Crédito fiscal por gasto incremental.

• Crédito fiscal mixto.

• Crédito fiscal con tratamiento diferenciado para algunas partidas.

• Tasas reducidas(15).

• Rebajas en los payroll taxes(16).

• Deducción de los gastos del ejercicio. Hall (1996) sostiene que: “… esta medida constituye en sí misma un importante apoyo financiero a las actividades innovadoras, ya que admitir una depreciación del 100% para la investigación y desarrollo únicamente sería coherente —desde el punto de vista de la realidad económica— si los ingresos procedentes de esta actividad se fueran a producir en un solo ejercicio, una circunstancia que no resultaría verosímil para la mayor parte de los proyectos de investigación y desarrollo, especialmente en aquellos que acaban teniendo éxito…”.

4. Límites a la aplicación de los incentivos fiscales

Es común introducir límites al goce de los beneficios tributarios, los más frecuentes son la introducción de límites temporales o cuantitativos.

Cuando se incluyen límites temporales, lo que se busca es que la reducción a la base del impuesto, que por efecto de la restricción no es aplicada en el ejercicio donde se realizó el desembolso, sea disfrutada en ejercicios posteriores a fin de que el esfuerzo fiscal no sea tan grande.

Aquí la regla de oro es dar un límite temporal alto, mientras mayor sea este límite, mayor será la posibilidad de asegurar la aplicación del incentivo y el consiguiente efecto deseado. Sin embargo, restringir tiene un impacto importante, ya que trasladar hacia adelante el valor presente del crédito fiscal que otorga el incentivo se ve reducido, y esto es evaluado al momento de emprender el proyecto.

En algunos casos, es frecuente que el incentivo se diseñe incluyendo como condición para acogerse a este efectuar un gasto mínimo(17). Esto es un límite cuantitativo, con esta medida se busca ahorrar a los entes públicos involucrados en el control y autorización el trabajo que ocasiona controlar proyectos de bajo valor y que se asume que son de bajo impacto.

Otro límite cuantitativo es incluir un límite máximo, ya sea un monto en dinero o un porcentaje fijo de las utilidades o de la cuota de regularización del impuesto a cargo de las empresas, que puede ser descontado; existe la variante de permitir el arrastre del saldo no aplicado en un año o simplemente ya no reconocer el exceso.

Este último mecanismo se incorpora para evitar un gran volumen de gastos fiscales —de difícil control— y/o también para impedir que las grandes empresas se beneficien en exceso del régimen(18).

5. La delimitación conceptual de las actividades que forman la base de los incentivos

Las definiciones fiscales de los conceptos de investigación y desarrollo, innovación tecnológica o invención que incorporan las diversas legislaciones suelen derivar de lo establecido por los expertos de la OCDE en una serie de publicaciones dedicadas a producir un conjunto de definiciones y métodos estadísticos homogéneos para sus encuestas(19).

Así por ejemplo, tenemos el Manual de Frascati (OCDE, 2002)y el Manual de Oslo (OCDE, 2005). El primero trata de definir investigación y desarrollo positiva y negativamente, y fija los límites entre investigación, desarrollo y actividades afines. En el manual se precisa que el término investigación y desarrollo engloba tres actividades: investigación básica, investigación aplicada y desarrollo experimental.

En el Manual de Oslo, se concibe al proceso de innovación como un proceso lineal. Reconoce que la innovación va más allá de la pura definición de investigación y desarrollo. Para esta publicación la innovación tecnológica es “Innovación tecnológica de productos y procesos”.

En América Latina tenemos un referente obligado, el Manual de Bogotá de 2001: Normalización de Indicadores de Innovación Tecnológica en América Latina y el Caribe, documento producido por la Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (Ricyt), la Organización de Estados Americanos (OEA) y el Programa Cyted/Colciencias/ OCYT.

El Manual de Bogotá es un gran avance en el área latinoamericana, este documento fue desarrollado con la finalidad de satisfacer la necesidad de disponer de un referente de normalización de los indicadores de innovación tecnológica para los países de la región. Si bien está inspirado en el Manual de Oslo de la OCDE se aparta parcialmente de éste con la finalidad de tomar en cuenta las especificidades que caracterizan a los sistemas de innovación y a las empresas de América Latina y el Caribe.

Normalmente, al ser insuficientes las definiciones propias en el ordenamiento legal tributario de los países, es frecuente, que a efectos de la gestión de los impuestos, que los operadores se remitan, cuando existan problemas de definición y/o de delimitación, a las publicaciones anteriormente señaladas que adquieren el carácter de soft law para la aplicación de los regímenes.

Para el Perú debe agregarse a la lista anterior las normas técnicas peruanas: NTP 732001 del año 2009 - Gestión de la I+D+i. Terminología y definiciones de las actividades de I+D+i, y NTP 732002 del año 2009 - Gestión de la I+D+i. Requisitos de un proyecto de I+D+i,son los documentos producidos por Indecopi y que serán el referente inicial para dar contenido a los términos usados en nuestro régimen.

6. Los incentivos fiscales para investigación, desarrollo e innovación en los países de la Alianza del Pacífico

El análisis comparado que desarrollamos en este ítem busca mostrar en detalle los incentivos fiscales, vigentes en el periodo 2013-2014 en los países bajo estudio. Para lograr esto se analiza esencialmente la normativa tributaria vigente. Se ha buscado identificar en cada uno de los sistemas impositivos, o en la normativa de soporte, los siguientes aspectos:

• La estructura básica del incentivo intentando establecer su pertenencia a alguno de los tipos señalados anteriormente, así como los requisitos y límites para su aplicación.

• Las actividades incluidas en la definición de I+D+i.

• Si existe un tratamiento especial para Pymes.

• Las partidas de gastos (corrientes o de capital) que se consideran aptas para calificar al incentivo. La ventaja obvia de determinar qué partidas son elegibles o no, consiste en que al definir claramente lo que califica o no se simplifica a la administración el control del beneficio y se reducen —si no eliminan— los conflictos que pueden presentarse durante la evaluación del proyecto al contribuyente. Con la lista delimitada se puede hacer un mejor sesgo hacia el encausamiento de la actividad que se quiere promover.

Esto también reduce la litigiosidad, tanto en la instancia del organismo técnico encargado de autorizar, como en la instancia de comprobación por parte de la administración tributaria.

A efectos de lograr un mejor resultado es conveniente usar también una delimitación negativa de lo que no podría ser considerado una partida elegible.

Para reunir esta información, se han consultado las normas vigentes obtenidas a partir de bases de datos que recogen la legislación tributaria de los países, las webs de las administraciones tributarias y de los organismos públicos a cargo de la autorización/control de los beneficios; adicionalmente se ha recurrido a una serie de trabajos, de distinto alcance, con los cuales se ha enriquecido el análisis de los incentivos.

6.1. Los incentivos fiscales para investigación, desarrollo e innovación en Colombia(20) 

Al igual que los demás países de la Alianza, Colombia incluyó dentro de sus prioridades el fomento y estímulo al desarrollo científico, tecnológico y a la innovación. Para alcanzar este objetivo en la legislación tributaria colombiana se introdujo un paquete de beneficios que trataremos a continuación:

Tipo de incentivo: con respecto al impuesto a la renta empresarial, el tratamiento implica otorgar una deducción especial en un monto superior a los gastos incurridos y en el caso de algunas actividades calificadas permitir que los ingresos provenientes de estas sean exonerados totalmente del impuesto a la renta.

En cuanto a la deducción especial en un monto superior a los gastos incurridos, la normativa colombiana(21) establece que cualquier persona que realice inversiones en proyectos calificados como de investigación y desarrollo tecnológico(22), tendrá derecho a deducir de su renta, el ciento setenta y cinco por ciento (175%) del valor invertido en dichos proyectos en el periodo gravable en que se realizó la inversión. Esta deducción tiene un límite superior, el mismo que está definido a fin de que no exceda del cuarenta por ciento (40%) de la renta líquida, determinada antes de restar el valor de la inversión.

En Colombia se establece que las inversiones deben ser realizadas a través de investigadores, grupos o centros de investigación, desarrollo tecnológico o innovación o unidades de investigación, desarrollo tecnológico o innovación de empresas, registrados y reconocidos por Colciencias. Igualmente, a través de programas creados por las instituciones de educación superior aprobados por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), que sean entidades sin ánimo de lucro y que beneficien a estudiantes de estratos 1, 2 y 3 a través de becas de estudio total o parcial que podrán incluir manutención, hospedaje, transporte, matrícula, útiles y libros.

El mismo beneficio aplica para los contribuyentes que realicen donaciones a centros o grupos reconocidos por Colciencias, siempre y cuando estas donaciones se destinen exclusivamente a proyectos calificados como de investigación o desarrollo tecnológico con la misma restricción referida a que estos proyectos pasen por el filtro del CNBT.

En cuanto a la exoneración, de conformidad con la Ley 788 del 2002 (E.T., art. 207-2), cualquier persona que desarrolle nuevos(23) productos de software elaborados en Colombia, con un alto contenido de investigación científica y tecnológica nacional y certificados por Colciencias o quien haga sus veces, tendrá derecho a deducir del impuesto sobre la renta los ingresos recibidos por la comercialización de estos. Este beneficio tiene una fecha de caducidad: su vigencia está hasta el 31 de diciembre del 2017.

Adicionalmente se considera, de acuerdo con el artículo 57-2 del estatuto tributario, que los recursos que reciba el contribuyente para ser destinados al desarrollo de proyectos calificados como de carácter científico, tecnológico o de innovación, según los criterios y las condiciones definidas por el Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en Ciencia, Tecnología e Innovación, son ingresos no constitutivos de renta o ganancia ocasional.

Igual tratamiento, el de ser ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional, se aplica a la remuneración de las personas naturales por la ejecución directa de labores vinculadas a proyectos, siempre que dicha remuneración provenga de los recursos destinados a estos.

Esta disposición es importante, pues busca no reducir el monto efectivamente destinado a la ejecución de estas actividades haciendo tributar con el impuesto a la renta; la precisión es necesaria en tanto que por teorías de renta, estos montos podrían ser sujetos a imposición.

Con respecto a los impuestos a la importación(24), el paquete incluye la exención del impuesto a las ventas (IVA)(25), a las importaciones de equipos destinados a proyectos calificados como de carácter científico, tecnológico o de innovación, realizadas por las instituciones de educación o los centros reconocidos por Colciencias, con destino a estos proyectos.

La normativa colombiana requiere que cuando se realicen inversiones en adquisición de bienes materiales o inmateriales, obras y construcciones, se establezca claramente cuál es el porcentaje de participación de estas inversiones en el proyecto a fin de establecer el incentivo por inversión o donación.

Actividades incluidas: la normativa colombiana(26) permite que los proyectos que califiquen como de carácter científico, tecnológico e innovación, califiquen a la obtención del beneficio. En el documento denominado: “Tipología de los proyectos calificados como de carácter científico, tecnológico e innovación, versión 2012”(27), se encuentran las definiciones que permiten caracterizar los proyectos a propósito de su calificación.

La tipología de los proyectos contiene una definición amplia de lo que puede entenderse en estos apartados, y una lista de los que no califican como: investigación, desarrollo tecnológico o innovación, los mismos que se encuentran detallados en el documento anteriormente señalado.

Partidas que califican: se permite —con algunas restricciones— que los siguientes gastos/inversiones sean acumulados a efectos del otorgamiento del beneficio: adquisición de equipos necesarios para la ejecución del proyecto, se acepta el costo de la depreciación de acuerdo con el porcentaje de participación en el proyecto.

Gastos en materiales e insumos utilizados en la ejecución del proyecto, que para el caso de los proyectos de innovación permite la inclusión de los gastos necesarios para el primer lote de producción. Se acepta también los desembolsos para la adquisición de licencias especializadas en tanto estén destinadas al desarrollo del proyecto de carácter científico, tecnológico o de innovación. En este último caso, no se aceptan la compra de sistemas operativos y programas básicos como Office, Windows o sistemas de información tales como ERP, CRM, entre otros.

Los gastos por contratación de ensayos, pruebas, simulaciones de desarrollo de software que la entidad no esté en capacidad de desarrollar, las subcontrataciones de actividades científicas y/o tecnológicas nacional o internacional de corta duración, claves para llevar a cabo el desarrollo del proyecto en tanto se justifique su necesidad. Las definiciones contenidas en la regulación colombiana delimitan razonablemente las partidas.

Finalmente el artículo 480 del estatuto tributario, estable una exclusión de las importaciones de bienes y equipos destinados al deporte, a la salud, a la investigación científica y tecnológica, y a la educación, donados a favor de entidades oficiales o sin ánimo de lucro, por personas o entidades nacionales o por entidades, personas o gobiernos extranjeros, siempre y cuando obtengan calificación favorable en el comité de calificaciones de entidades sin ánimo de lucro.

Beneficios según el tamaño de las empresas: el Acuerdo 8 del 2014 del Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en Ciencia, Tecnología e Innovación, para la presente vigencia fiscal estableció el límite máximo para la deducción, por inversiones o por donaciones, contenida en el artículo 158-1 del estatuto tributario. Dicho límite ha sido distribuido por tamaño de empresa de la siguiente manera:

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6.2. Los incentivos fiscales para investigación, desarrollo e innovación en Chile(28) 

El régimen fiscal chileno es relativamente reciente. Su régimen promocional está direccionado a contribuir a mejorar la capacidad competitiva de las empresas. En cuanto al entorno regulatorio de las actividades I+D+i, el marco general establecido en Chile es un buen referente para cualquier benchmark y ha sido referente de algunas de las decisiones de política fiscal que se tomaron para delimitar el régimen peruano.

Tipo de incentivo: Chile posee un régimen que puede calificarse como mixto, pues permite la deducción parcial de gastos incurridos como gasto corriente de la primera categoría y concede un crédito fiscal contra el impuesto de primera categoría en un monto fijo sobre los gastos realizados.

La base en ambos casos son los gastos calificados como vinculados a la actividad de I+D según una lista cerrada de partidas elegibles. Un tema interesante es que el crédito otorgado es un crédito arrastrable. En caso de producirse un remanente de crédito, este no dará derecho a devolución, pero puede imputarse contra el impuesto de primera categoría que corresponda pagar en los ejercicios posteriores, debidamente reajustado. Debe recalcarse que el monto total del beneficio no es ilimitado; el esfuerzo fiscal queda limitado a un tope máximo anual.

Las actividades de I+D que se apoyan en Chile pueden ser realizadas con las propias capacidades de la empresa, la cual puede decidir si recurre o no al apoyo de terceros, esta modalidad es denominada “proyecto”. Alternativamente pueden ser encomendadas a un tercero mediante un “contrato”, con un centro de I+D especializado que se encuentre inscrito. En cualquiera de las modalidades debe haber autorización de la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo)(29).

El actual régimen(30)permite que los contribuyentes por los proyectos de investigación y desarrollo que realicen con sus capacidades internas o de terceros, tengan derecho a un crédito contra el impuesto de primera categoría, equivalente al 35% de una base conformada por el total de los pagos por concepto de gastos corrientes y la cuota anual de depreciación de los bienes físicos del activo inmovilizado a que se refieren los numerales 1.º y 2.º del artículo 17 de la Ley 20241, siempre que los gastos corrientes o la adquisición de los bienes físicos se relacionen directamente con un proyecto de investigación y desarrollo. Con respecto al 65% restante, el modelo chileno permite que estos gastos sean considerados como gastos necesarios para producir la renta, independientemente del giro de la empresa.

El mecanismo vigente tal cual se aprecia tiene como objetivo reducir el costo de inversión en I+D, con lo que la empresa está en condiciones de decidir directa y libremente en qué área de I+D va a invertir independientemente de su giro. El mecanismo usado en Chile permite rebajar significativamente el costo de la actividad en I+D. Con las tasas vigentes en el país, el mecanismo permite una reducción de hasta el 46.05%(31)-(32).

En el caso de Chile se establece que el monto mínimo a invertir para que la Corfo certifique las actividades de I+D debe ser de 100 unidades tributarias mensuales (UTM); en el caso de proyectos múltiples, la inversión mínima de cada uno de los participantes también debe ser de 100 UTM.

En el régimen actual el tope máximo anual del crédito tributario equivalente al 35% de los gastos elegibles al que las empresas pueden acceder corresponde a 15.000 UTM. El régimen actual eliminó la referencia a los ingresos anuales quedándose únicamente con este límite superior dependiendo de la fluctuación del tipo de cambio, esto equivale aproximadamente a US$ 1.2 MM. Si bien el establecimiento de un límite superior podría desincentivar la ejecución de proyectos de gran envergadura, lo cierto es que es conveniente tener un límite al esfuerzo fiscal. En el caso peruano, al menos a partir del ejercicio 2014 se eliminó la referencia de límite superior.

Bajo la normativa vigente se permite la posibilidad de acceder al beneficio, inclusive por desembolsos anteriores a la autorización por parte de la Corfo, un mecanismo que como se comentará más adelante es mejor al que actualmente se tiene vigente en el país, sobre todo para los gastos en proyectos de transición.

Al igual que en el caso peruano, existen líneas de financiamiento público para algunas actividades de I+D+i. En atención a lo anterior, la norma chilena —entendiendo que está frente a un subsidio— dispone en los artículos 5.º, inciso final, y 21 de la Ley n.º 20241, que en los casos en que una parte de un contrato o de un proyecto de investigación y desarrollo, según corresponda, hubiere sido financiada con recursos públicos, el beneficio establecido en esta ley será solamente aplicable sobre aquella parte de los desembolsos efectuados que no haya recibido dicho financiamiento, de esta forma se tiene que el beneficio es compatible y complementario con otros financiamientos públicos.

A fin de no perder el control fiscal, el contribuyente se encuentra obligado a presentar al Servicio de Impuestos Internos, la administración tributaria chilena, en la forma y dentro del plazo que este señale, una declaración jurada en la que indique qué parte de los desembolsos incurridos en el respectivo año no fue financiada con recursos públicos. A fin de evitar abusos, el artículo 30 de la Ley n.º 20241, modificada por la Ley n.º 20570, dispone que los contribuyentes que individualmente o concertados proporcionaren antecedentes, informes o declaraciones maliciosamente falsas o incompletas con el objeto de obtener la inscripción o mantenerse en el registro, la certificación de un contrato de investigación y desarrollo o de impetrar el beneficio tributario a que se refiere dicha ley, según corresponda, serán sancionados con las penas que se establecen en el numeral 23 del inciso primero del artículo 97, del Decreto-Ley n.º 830 de 1974, sobre Código Tributario.

Actividades incluidas: según lo establece la normativa chilena, pueden acogerse al beneficio las actividades que califican como investigación y/o desarrollo. Las definiciones en la normativa chilena establecen definiciones de investigación (básica o aplicada) y desarrollo (incluyendo el desarrollo de software).

Se entiende por investigación básica aquella que consiste en trabajos experimentales o teóricos que se emprenden principalmente para obtener nuevos conocimientos acerca de los fundamentos de los fenómenos y hechos observables, con prescindencia de si tienen una aplicación o utilización determinada.

La investigación aplicada consiste en trabajos originales realizados para adquirir nuevos conocimientos, caracterizándose por estar dirigida fundamentalmente hacia un objetivo práctico específico.

Algunos ejemplos de actividades que califican en las definiciones anteriores son las siguientes:

• Investigación de nuevas tecnologías para proyectos de energías renovables.

• Desarrollo de un nuevo sistema de control automático de procesos para la minería.

• Investigación sobre nuevas variedades genéticas vegetales.

• Desarrollo de técnicas para investigar hábitos de los consumidores.

• Desarrollo de nuevas vacunas para salmones.

• Investigación matemática relativa al análisis de riesgos financieros.

• Investigación de operaciones.

Por otro lado, existen actividades realizadas por las empresas que no se consideran actividades de investigación y desarrollo. La siguiente es una relación de actividades no elegibles, según el artículo 2.º numeral 5.º del reglamento(33):

• Pruebas y evaluaciones, una vez que un prototipo que se transforma en un material, producto o proceso comercializable, que tengan como fin inmediato su inserción en el mercado;

• Mejoras, adaptaciones y análisis de carácter rutinario, repetitivo o menor aplicadas en materiales, productos, servicios o procesos, aunque en ellos se utilice tecnología;

• Modificaciones estéticas o menores de aplicaciones ya existentes para diferenciarlas de otras;

• Cambios periódicos o de temporada de materiales, productos o procesos, y

• Promoción de aquello que sea resultado de investigación o desarrollo, entre otras

Partidas que califican: el beneficio aplica sobre gastos corrientes y de capital (infraestructura, equipos, etc.), que estén relacionados con la realización de actividades de I+D previamente certificadas por la Corfo. Así se permite la calificación como gastos corrientes de las siguientes partidas: remuneraciones y honorarios, materiales, contratos con personas jurídicas directamente vinculados a la actividad de investigación y desarrollo, gastos en propiedad intelectual y servicios básicos.

También se permite la deducción de la cuota anual de depreciación correspondiente al activo inmovilizado adquirido o fabricado, sea este equipo o infraestructura destinada al proyecto o contrato.

Beneficio especial para Pymes: no existe un mecanismo especial para Pymes en la legislación chilena.

6.3. Los incentivos fiscales para investigación, desarrollo e innovación en México

A la fecha no existe un incentivo fiscal en México al que puedan acceder las empresas que inviertan en actividades de I+D+i. Hasta el 31 de diciembre del 2009, mediante el artículo 219 de la LISR(34) se otorgaba un estímulo fiscal a los contribuyentes del ISR por los proyectos en investigación y desarrollo tecnológico que realizaran en el ejercicio.

La norma mexicana disponía:

“ART. 219.—Se otorga un estímulo fiscal a los contribuyentes del impuesto sobre la renta por los proyectos en investigación y desarrollo tecnológico que realicen en el ejercicio, consistente en aplicar un crédito fiscal equivalente al 30% de los gastos e inversiones realizados en el ejercicio en investigación o desarrollo de tecnología, contra el impuesto sobre la renta causado en el ejercicio en que se determine dicho crédito. Cuando dicho crédito sea mayor al impuesto sobre la renta causado en el ejercicio en el que se aplique el estímulo, los contribuyentes podrán aplicar la diferencia que resulte contra el impuesto causado en los diez ejercicios siguientes hasta agotarla. Para los efectos de este artículo, se considera como investigación y desarrollo de tecnología, los gastos e inversiones en territorio nacional, destinados directa y exclusivamente a la ejecución de proyectos propios del contribuyente que se encuentren dirigidos al desarrollo de productos, materiales o procesos de producción, que representen un avance científico o tecnológico, de conformidad con las reglas generales que publique el Comité Interinstitucional a que se refiere la Ley de Ingresos de la Federación.

El monto total del estímulo fiscal a distribuir entre los aspirantes del beneficio, así como los requisitos que se deberán cumplir, serán los que contemple la Ley de Ingresos de la Federación en esta materia y para su aplicación se estará a las reglas que expida el Comité Interinstitucional a que se refiere el párrafo anterior”.

El estímulo consistía, tal cual se aprecia, en aplicar un crédito fiscal equivalente al 30% de los gastos e inversiones realizadas en el ejercicio en investigación o desarrollo de tecnología, contra el ISR causado en el ejercicio en el que se determine dicho crédito. Es importante señalar que la tasa del ISR en México es del 28%.

Este crédito fue derogado en el año 2010 y sustituido por una entrega de efectivo, para lo cual se asigna un presupuesto al Conacyt(35) para tales efectos. El régimen actual es de libre acceso a los contribuyentes generadores de rentas empresariales.

6.4. Los incentivos fiscales para investigación, desarrollo e innovación en el Perú

A efectos de una mejor comprensión del régimen peruano, es necesario hacer una comparación del régimen aplicable antes y después del régimen de promoción de la I+D+i. Hasta el año 2012 no existía una norma expresa en la legislación del impuesto a la renta empresarial del Perú que regulara el tratamiento tributario de los desembolsos asociados a estas actividades. La exposición de motivos del Decreto Legislativo 1124, a fin de justificar la incorporación de normas ad hoc al respecto reconocía:

“… Si bien la Ley vigente permite la deducción de los gastos asociados a investigación y tecnología, la aplicación estricta del criterio de causalidad del artículo 37 de la misma, podría llevar a establecer, vía interpretativa, limitaciones para la deducción de los siguientes casos que podrían reducir la magnitud de tales inversiones:

i. Si el gasto efectuado no llega a generar renta neta, o

ii. Si el gasto se destina a un giro distinto al que tiene la empresa al momento de efectuar tales inversiones”.

En el régimen anterior al 2013, el entendimiento sobre este tipo de desembolsos, en cuanto fueran identificados y dependiendo del momento de su ejecución, era que si el desembolso era para una actividad relacionada causalmente con la generación de la renta en la compañía, estos podían:

• Ser considerados como gastos preoperativos y por ende seguir el tratamiento de amortización que para estos gastos se dispone en la norma (amortizarse en uno o diez años), o

• Ser considerados gastos diferibles cuya amortización debía realizarse a partir del periodo en que se concluía la investigación y desarrollo —y eventualmente ser considerados intangibles de vida útil limitada y/o ilimitada—.

Si los gastos no estaban destinados a la actividad principal pero se tenía evidencia de que se estaba haciendo una extensión de actividades, y en tanto no significase una ventaja a favor de los accionistas y/o la asunción de gastos por cuenta de una empresa del grupo, los gastos se amortizaban, de lo contrario la administración cuestionaba el desembolso y lo reparaba.

En cuanto al tema de capacitación otro de los elementos importantes en la generación de I+D+i, hasta el año 2011, no existía mayor restricción legislativa que la restricción genérica a cualquier gasto de causalidad, racionalidad y proporcionalidad para los desembolsos realizados por las empresas en este concepto.

Sin embargo, con efecto en el año 2012 se introdujo una restricción a la deducción de los gastos de capacitación mediante la Ley de Promoción a la Inversión en Capital Humano, Ley n.º 29498, derogada a partir del 1.º de enero del 2013 por la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo n.º 1120.

Sobre el mismo tema, el artículo 23 de la Ley 30056, bajo el título Crédito por gastos de capacitación, introdujo el siguiente régimen transitorio, creando un crédito contra el impuesto a la renta a favor de las micro, pequeñas y medianas empresas generadoras de renta de tercera categoría que efectúen gastos de capacitación.

Tipo de incentivo: en el Perú el tratamiento otorgado a partir de las normas expresas emitidas en 2012 y 2013 ha sido el de un gasto condicionado, limitado por la vinculación a la generación de renta gravada y con límites máximos anuales en la versión vigente al 2013 y sin restricciones de vinculación a la generación de la renta y/o monto máximo anual en la versión vigente en el 2014. En ambas versiones, se requiere la autorización del organismo competente.

Actividades incluidas: nuestro país permite la deducción en gastos de investigación científica, tecnológica o de innovación tecnológica, en tanto que estas actividades sean realizadas por entidades autorizadas. Para la caracterización de las actividades incluidas tenemos una referencia expresa a la Ley n.º 28303, Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, su reglamento o normas que los sustituyan. Las definiciones contenidas en esta norma son muy similares a las establecidas por los demás países bajo estudio, en tanto igualmente se inspiran en los manuales de Oslo y Frascati.

Partidas que califican: la norma peruana establece de manera general que forman parte de los gastos de investigación aquellos gastos o costos que se encuentren directamente asociados al desarrollo de la investigación, excluyendo a los gastos incurridos por concepto de servicios públicos, los mismos que podrán ser deducidos en el periodo que devenguen. No se cuenta con una relación explícita de los gastos calificados.

Beneficio especial para Pymes: excepto por el crédito contra el impuesto a la renta por gastos en educación, ya comentado, no se tiene un tratamiento diferenciado a favor de pequeñas y medianas empresas.

7. Análisis comparativo de los beneficios en los países de la Alianza del Pacífico

Ha de tomarse en consideración que en la presente investigación se ha analizado de manera aislada las medidas orientadas a favorecer las actividades de I+D+i sin evaluar en conjunto el sistema tributario y el tratamiento fiscal recibido por las inversiones. Por lo anterior, la evaluación sobre lo generoso o adecuado del régimen fiscal vigente tiene esta restricción que debe ser considerada.

La comparación de los regímenes introducidos por estos países, nos muestra que los países de la Alianza, con excepción de México, tienen incluidos en su sistema promocional de la I+D+i incentivos fiscales a las actividades de I+D+i. Los países, al introducir estos incentivos reconocieron que es un instrumento complementario de la promoción de estas actividades.

Todos los países de la Alianza, en mayor o menor monto incluyen dentro de su marco promotor de la I+D+i la dotación de fondos directamente entregados a entes que realizan estas actividades, fondos a los que debe calificar la empresa.

Los países de la Alianza del Pacífico que poseen incentivos no observan un modelo único. Así Colombia permite una deducción adicional contra los gastos del ejercicio sobre la base de los montos erogados limitando el máximo anual deducible. En el caso de Chile, se observa un mecanismo mixto, y en el caso de Perú, estamos frente a un gasto condicionado que puede ser deducido total o parcialmente dependiendo del cumplimiento de algunos requisitos.

Un tema interesante es que los tratamientos utilizados por los países de la Alianza han revisado al menos una vez en los últimos 5 años sus regímenes a efectos de modificarlos y dar mayor soporte al desarrollo de las actividades de I+D+i o eliminarlos en su versión tributaria (México).

Un tema general es que no se observa en los países estudiados que los incentivos a la I+D+i incluyan tratamientos específicos que persigan beneficiar a las Pymes, a pesar de que algunos estudios muestran que los mecanismos generales tienen un sesgo general que beneficia más a las grandes empresas. La excepción puede ser el crédito por gastos en educación que Perú ha dispuesto con carácter temporal.

En la mayoría de los países, los incentivos incluidos en la legislación tienden a dar un tratamiento más generoso a la subcontratación de proyectos de investigación con instituciones reconocidas tales como universidades y centros de investigación. Entendemos que es parte de una política de generar capacidades que trasciendan a una sola empresa y que por ende tendrían mayor impacto social.

En cuanto al monto máximo del incentivo, se observan cómo los diferentes países que tienen vigente un incentivo han afrontado el tema. Colombia parte de un monto máximo anual al cual pueden acogerse las empresas, si este monto se agotase, no se admitirían más proyectos con derecho al incentivo fiscal; este monto está distribuido por tamaño de empresa que puede calificar a él, luego en cabeza de cada empresa se establece un tope máximo del incentivo.

Chile no limita el monto total, pero sí limita el monto máximo por empresa. En el caso del Perú no se cuenta con un monto global que limite el esfuerzo fiscal, y a partir del 2014 tampoco se limita el monto del incentivo en cabeza de las empresas.

En los países de la Alianza un problema de gestión tributaria es definir qué se entiende por I+D+i, por lo que se ha podido determinar. Es la soft law de la OCDE la que ha inspirado la mayor parte de las definiciones, por tanto son los manuales de Frascati y Oslo los que son referentes obligados.

Hay una gran coincidencia en cuanto a los gastos que son elegibles para determinar la base de cálculo del incentivo, entre estos tenemos a los gastos de personal, pagos a entidades de investigación reconocidas, y gastos generales que puedan ser asociados al proyecto emprendido.

En Colombia, Chile y Perú la concesión del incentivo está condicionada a la previa inscripción del proyecto en un programa de la administración, en el seno del cual se determinaría si este califica para el incentivo. Esta misma entidad suele hacer un seguimiento del proyecto siendo sus decisiones importantes en el reconocimiento del incentivo por parte de la administración tributaria.

Tal cual se aprecia no existe un tratamiento más adecuado o inadecuado, cada uno de los países de la Alianza ha decidido afrontar los bajos niveles de inversión en actividades de I+D+i, utilizando las herramientas que se han podido permitir.

Conclusiones

• Los incentivos fiscales a las actividades de investigación y desarrollo son relativamente nuevos —en su forma explícita— en la legislación de los países de la Alianza del Pacífico. La maduración de estos por tanto no se ha dado, por lo que no puede establecerse que tan beneficiosos han sido en promover las actividades de I+D+i.

• Al contrario de los países de la Alianza, muchos países en el mundo han venido incluyendo incentivos fiscales con efectos tanto en el IVA como en el impuesto a la renta de las empresas. Estos incentivos han sido cada vez más generosos y complejos, según el aprendizaje de los países, los objetivos de política fiscal, su capacidad financiera y su capacidad de control.

• La tendencia mundial en la dación de los incentivos consiste en utilizar un sistema mixto que premia el incremento de gastos con respecto a ejercicios anteriores. En general, los incentivos tienden a dar un tratamiento especialmente favorable a las actividades innovadoras de mayor orientación comercial e industrial y son más aprovechados por la mediana y gran empresa; esto es bueno tanto para las empresas como para los países. Sin embargo, no ha sido recogido aún en la legislación de los países de la Alianza que a la fecha tienen un incentivo vigente.

• La evaluación del incentivo debe considerar no solo el marco legal de este, si no el sistema tributario en general que suele incluir tratamientos favorables en cuanto aranceles, gastos de personal, repatriación de divisas y regímenes de recuperación del IVA, entre otros, que si bien no siempre han sido desarrollados directamente para impulsar estas actividades pueden ser utilizados en conjunto a fin de beneficiar su emprendimiento.

• Una buena práctica adoptada por los países de la Alianza, ha sido requerir la previa inscripción en programas públicos que implican un seguimiento y evaluación de las actividades realizadas por las empresas solicitantes.

• La falta de definiciones fiscales propias sobre los conceptos clave de estos incentivos en las legislaciones de los países de la Alianza debe ser corregida, no hacerlo abre frentes de controversia innecesarios entre administración tributaria y contribuyentes.

• Los países de la Alianza no tienen tratamientos que beneficien de manera especial a las Mipymes, si bien no existe ningún impedimento para que las Pymes califiquen al incentivo, en la práctica su inferior capacidad relativa les dificultará acceder a los requisitos de aprobación del programa, generándose también el riesgo que ante una eventual fiscalización, la administración les cuestione la deducción en tanto no se haya cumplido la condición habilitante por lo que se estaría disuadiendo a estas empresas de hacer I+D+i.

• Entre las posibles medidas, utilizadas en otros países, para dar respuesta a esta realidad está establecer límites superiores en términos absolutos al monto deducible, o aún más neutral establecer nuevos créditos fiscales específicos para ellas con requisitos de más simple cumplimiento.

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(1) El presente trabajo forma parte de la investigación titulada Tratamiento tributario de los gastos de investigación, desarrollo e innovación en los países de la Alianza del Pacífico que ha sido desarrollada bajo el auspicio del IDIC de la Universidad de Lima durante el periodo 2013-2014.

(2) Al permitir un uso eficiente de los insumos hace necesaria una menor cantidad de insumos para la producción.

(3) La experiencia mundial demuestra que no existe una correlación directa entre riqueza y recursos naturales, si bien en algunos casos, al inicio, la riqueza natural ha servido de base para el desarrollo del país.

(4) Pages (2010) encuentra que el sector privado productivo de los países desarrollados es responsable de más de la mitad de la inversión.

(5) Las actividades comprendidas en estos ítems han sido delimitadas en el Manual de Frascati y el Manual de Oslo de la OCDE. La mayoría de los países toman estas definiciones o desarrollan definiciones propias inspiradas en estos manuales.

(6) En Perú existe una iniciativa: el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (Sinacyt), que agrupa a un conjunto de instituciones y personas dedicadas a la I+D+i.

(7) A través de la concesión de tratamientos fiscales preferenciales que si bien no reflejan directamente gasto público suponen un gasto tributario indirecto que reduce los ingresos tributarios.

(8) Trabajos realizados para EE.UU. por Baily y Lawrence (1992), Mamuneas y Nadiri (1996) y Bloom, Griffith y Van Reenen (2002) aportan evidencia de que los mecanismos son efectivos para estimular gastos adicionales en I+D+i.

(9) Entre los mecanismos tenemos: desgravaciones a la importación de equipos, devoluciones de impuestos, tasas reducidas o nulas de aranceles y otros conceptos aduaneros.

(10) Algunos autores consideran que, así planteado, el incentivo no funciona adecuadamente al no alentar los proyectos que no cuentan con financiación.

(11) Tal cual se desprende del estudio de Tassey (1996).

(12) Con excepción del crédito por gastos de educación para algunas empresas de reducida dimensión que tiene una vigencia de tres años, a partir del 2014. En Chile el beneficio concluye en 2015.

(13) En la opción peruana, existe una opción que permite la adquisición de activos mediante leasing —lograr una depreciación acelerada—. Este mecanismo también puede utilizarse en actividades de I+D+i.

(14) Llaque (2012) estableció que los países de la Región Andina han optado por el sistema de compensación de pérdidas hacia adelante con restricciones a la composición, al arrastre y/o a la compensación.

(15) En Perú, podrían calificar a tasas reducidas, en tanto la actividad de la empresa se encuadre en alguna actividad o en una zona con tratamiento especial, así pueden calificar a tasas de 0%, 5%, 15%.

(16) Entiéndase referido a los tributos que gravan las remuneraciones.

(17) Que es la opción chilena como veremos más adelante.

(18) Esta restricción pudo haberse mantenido, quizá revisando el monto para el tratamiento que estaría vigente a partir del 2014.

(19) No hay que olvidar que las definiciones incluidas en las normas tributarias cumplen una función distinta a la que corresponde a los manuales metodológicos de la OCDE.

(20) En Colombia, Colciencias es un organismo público involucrado en la promoción de los esfuerzos de I+D+i, ver: http://www.colciencias.gov.co/programa_estrategia/beneficios-tributarios-para-cti.

(21) Estatuto Tributario, artículo 158-1 (modificado por el artículo 36 de la Ley 1450 del 2011 y por el artículo 192 de la Ley 1607 del 2012).

(22) Según los criterios y las condiciones definidas por el Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en Ciencia, Tecnología e Innovación (en adelante CNBT).

(23) Se considera nuevo el software producido a partir de la entrada en vigencia de la ley.

(24) Ver el artículo 428-1 del estatuto tributario de la República de Colombia.

(25) IVA: impuesto a las ventas, versión colombiana del impuesto indirecto que grava las ventas de bienes y servicios y la importación de algunos bienes. La versión peruana de este mismo impuesto se denomina IGV (Impuesto General a las Ventas).

(26) Para los efectos es el Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en Ciencia, Tecnología e Innovación (CNBT), de conformidad con el artículo 57-2 del estatuto tributario, el competente a definir los criterios y condiciones de los proyectos.

(27) Este documento fue aprobado por el CNBT en su Acuerdo 3 de 2011 y modificado según Acuerdo 5 del 2012. Ver: http://www.colciencias.gov.co/sites/default/files/ckeditor_files/files/tipologias%20v_2012.pdf.

(28) Chile modificó su régimen fiscal a partir del 7 de septiembre del 2012. Los comentarios que realizamos los hacemos sobre el régimen modificado que fuera introducido por la Ley n.º 20241.

(29) Corfo es un organismo ejecutor de las políticas gubernamentales en el ámbito del emprendimiento y la innovación de Chile. Ver: http://www2.corfo.cl/innova/leyid/Paginas/Default.aspx.

(30) Luego de la modificación introducida por la Ley n.º 20.570 que afectó al artículo 18 de la Ley n.º 20241.

(31) En el documento recuperado el 15 de enero del 2014 de http://cer.gob.cl/archivos/sextoencuentro/ws2/Ley%20de%20I+D%20mayo%202012%20v2.2.pdf, se puede apreciar la forma como se calcula este crédito. 35% de beneficio directo y la diferencia como beneficio indirecto (tasa del impuesto a la renta de primera categoría 17% x 65% de gastos deducibles).

(32) En el caso peruano se tiene un beneficio indirecto del 30% (tasa del impuesto a la renta de primera categoría 30% x 100% de gastos deducibles), lo que reduce potencialmente la inversión efectiva al 70%.

(33) Ver texto completo en http://www.leychile.cl/N?i=1043641&f=2012-09-12&p=.

(34) LISR: Ley del Impuesto sobre la Renta.

(35) http://www.conacyt.mx/index.php/fondos-y-apoyos.