Tributación con objetivos medioambientales

Revista Nº 114 Nov.-Dic. 2002

Miguel Buñuel González, experto español en derecho tributario medioambiental, analiza el esquema actual del tributo ambiental y el manejo en la legislación de su país 

Natacha Mariú Alvear Aragón 

Especial para la Revista Impuestos 

Para Miguel Buñuel González, profesor asociado del Departamento de Economía y Hacienda Pública de la Universidad Autónoma de Madrid y ex asesor del Ministro del Medio Ambiente de España, los tributos medioambientales, además de proporcionar mayores incentivos a la innovación tecnológica, generan ingresos que pueden destinarse a su devolución mediante transferencia o a la reducción de otros impuestos.

En entrevista concedida a la REVISTA IMPUESTOS, este licenciado en Ciencias Económicas y en Derecho, y doctor en Economía, y en estudios de la energía y medio ambiente habló sobre la importancia, las ventajas, y el manejo actual de los tributos medioambientales.

Revista Impuestos: ¿Qué es un tributo ambiental?

Miguel Buñuel González: Existe cierta confusión terminológica y conceptual en relación con los tributos medioambientales. Con poca precisión se oye hablar de impuestos verdes, impuestos ecológicos y de ecotasas (en realidad, una traducción desafortunada de ecotax, es decir, ecoimpuesto). Primero que todo, y teniendo en cuenta que nos podemos encontrar tanto con impuestos como con tasas o incluso con contribuciones especiales, me parece más apropiado que hablemos de tributos. Y en segundo lugar, creo que es necesario aclarar que para que un tributo pueda calificarse de medioambiental no basta con que sus ingresos se destinen a fines ambientales, sino que tienen que desincentivar las actividades nocivas para el medio ambiente.

R.I.: ¿Cuál es la base imponible más eficiente en esta clase de tributos?

M.B.G.: La base imponible más eficiente, normalmente, es la emisión de contaminación. En este sentido, la base no está dada por los factores productivos contaminantes, ni tampoco por la producción contaminante, ni mucho menos por los beneficios de la industria contaminante. Sin embargo, a menudo tenemos que elegir otras bases imponibles debido a dificultades técnicas asociadas con el control y la aplicación del tributo.

R.I.: ¿Qué ventajas económicas presentan los tributos medioambientales?

M.B.G.: La principal ventaja económica es que permiten alcanzar cualquier objetivo de emisión al mínimo costo, al igualar los costos marginales de reducir la contaminación en todas las fuentes de emisión. Además, los tributos llevan a la práctica el principio de “quien contamina paga”, con lo cual proporcionan mayores incentivos a la innovación tecnológica que a los enfoques meramente normativos.

Por otra parte, los tributos medioambientales generan ingresos que pueden destinarse a usos medioambientales, al aumento general de la recaudación, a su devolución mediante transferencia o a la reducción de otros impuestos como la reforma fiscal ecológica. La teoría del doble dividendo sugiere que si estos ingresos se utilizaran para reducir otros tributos distorsionadores de la actividad económica, como los impuestos que gravan el trabajo o las contribuciones a la seguridad social, se podría mejorar, además del medio ambiente, que sería el primer dividendo, la economía, que se convertiría en el segundo dividendo.

R.I.: ¿Qué se necesita para poder implantar una reforma fiscal ecológica?

M.B.G.: Este tipo de reformas solo es posible a través de impuestos sobre la energía, que son los únicos capaces de combinar la búsqueda de objetivos medioambientales con el suficiente poder recaudatorio para permitir una reducción de las cotizaciones sociales y/o la imposición directa. Esta iniciativa podría ser exitosa si se plantea como objetivo el aumento, a largo plazo, de los precios de la energía, de tal forma que todos los agentes económicos tengan en cuenta este aumento en la planificación de sus inversiones. Y, como su introducción es gradual y escalonada, los efectos negativos sobre la economía se pueden minimizar e incluso podrían llegar a ser positivos gracias al segundo dividendo. También debería ir acompañada de la supresión de las distorsiones de precios ocasionadas por las subvenciones contrarias al medio ambiente.

R.I.: ¿Cuáles son sus recomendaciones para que la aplicación de estos tributos sea exitosa?

M.B.G.: Su éxito será más probable si se adoptan varias medidas. La primera de ellas es la mezcla del incentivo negativo, sobre las actividades contaminantes, con el incentivo positivo, a las actividades reductoras de la contaminación mediante la cuidadosa selección de exenciones y/o deducciones. La segunda, utilizando los incentivos positivos en impuestos tradicionales. La tercera, estableciendo bajos niveles impositivos para los nuevos tributos medioambientales, pero advirtiendo sobre su aumento si no se consiguen los objetivos medioambientales. La cuarta, combinando la introducción de los impuestos con mecanismos que mitiguen su incidencia sobre las empresas como, por ejemplo, la devolución de los ingresos a través de transferencias neutrales o la disminución de otros tributos o cotizaciones sociales. Y la quinta, llevando a cabo una aplicación gradual y motivando la participación y la entrega de información a los agentes económicos.

R.I.: ¿Cuál es el objetivo final de los tributos medioambientales?

M.B.G.: Su objetivo es hacer que los precios, es decir, los incentivos económicos, sean los correctos. Para ello, se deben tener en cuenta los costos sociales producidos por la contaminación y los precios de mercado, mediante un impuesto unitario (cuyo tipo impositivo coincida con el costo marginal de la contaminación). De esta forma, la contaminación se podría situar en su nivel óptimo. Además de este objetivo, tienen como propósito el de minimizar los costos de la política medioambiental.

R.I.: Actualmente, ¿cómo es la situación de España frente a la fiscalidad ambiental y qué recomendaciones haría para su avance?

M.B.G.: A diferencia de muchos países de la Unión Europea, España no ha abordado todavía una reforma fiscal ecológica. No obstante, los aspectos medioambientales se reflejan en muchos tributos estatales. En el ámbito regional, algunas comunidades autónomas han introducido tributos que han querido justificar con argumentos medioambientales, aunque en su mayoría son meros instrumentos recaudatorios, como el impuesto balear sobre estancias en empresas turísticas de alojamiento.

Para incorporar la dimensión medioambiental en nuestro sistema tributario de forma más decidida, creo que es adecuado estudiar la modificación de tributos ya existentes, así como plantearse la introducción de nuevos tributos que graven determinados residuos y emisiones contaminantes. Igualmente, deberíamos estudiar la conveniencia de emprender una reforma fiscal ecológica, pero sin olvidar los peligros sobre la competitividad y la inflación y sin pensar que la mayor parte del presupuesto público puede estar compuesta por estos tributos.