Diálogos

Una reforma pensional dispara la conflictividad en la justicia

Revista Nº 204 Nov.-Dic. 2017

Entrevista realizada por
Javier Rojas A Hugo Ríos Garay
 

Hugo Ríos Garay, procurador 24 judicial II para asuntos del trabajo y seguridad social, de la Procuraduría General de la Nación, en entrevista con la REVISTA ACTUALIDAD LABORAL planteó ajustes a la ley, en aras de una mayor eficacia en la garantía de los derechos del trabajador en tránsito a la jubilación.

ACTUALIDAD LABORAL: ¿Cuál es la misión de la Procuraduría General de la Nación ante la justicia?

Hugo Ríos Garay: El Ministerio Público es el representante de la sociedad en los procesos judiciales y en las actuaciones administrativas. Así lo establece la Constitución, en el artículo 177, numeral séptimo, pues la función primordial del Procurador General de la Nación es intervenir en todas las actuaciones judiciales y administrativas, fundamentalmente, en la defensa de tres bienes jurídicos: el patrimonio público, los derechos y garantías fundamentales, y el ordenamiento jurídico.

A. L.: ¿Qué cambios hubo en el Ministerio Público con la Constitución de 1991?

H. R. G.: Fundamentalmente, en cuanto a su autonomía e independencia, porque antes el procurador era designado por el Presidente de la República, en cambio, hoy intervienen otras instituciones en su elección y designación como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Senado de la República. Antes de la Constitución de 1991 era un nombramiento directo del Presidente de la República. El procurador es el supremo director de todo el Ministerio Público, porque al hablar de este no solamente se alude a la Procuraduría General de la Nación, sino también a la Defensoría del Pueblo y a las personerías municipales.

A. L.: ¿Qué alcances le otorgó la Constitución de 1991 a los funcionarios de la procuraduría?

H. R. G.: La autonomía le permite al Ministerio Público no solamente ubicarse en el marco de la defensa de lo público, sino en la defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos, porque en muchas ocasiones pueden estar en tensión el derecho fundamental de una persona con los derechos de una institución estatal. Esa autonomía nos permite intervenir en favor de la persona que está reclamando el derecho frente a la misma entidad estatal.

A. L.: ¿Y en esos derechos fundamentales se contemplan los de índole laboral? 

H. R. G.: Sin duda, en materia laboral tenemos esa función principal de defensa de los derechos fundamentales que son de carácter individual y colectivo. Pero hoy la defensa de los derechos de la seguridad social absorbe la mayor parte del tiempo y del trabajo del Ministerio Público, en materia laboral.

A. L.: ¿Cómo ha evolucionado la función de la Procuraduría General de la Nación en la justicia laboral y de la seguridad social?

H. R. G.: A partir de dos fuentes. Una legal y otra jurisprudencial. La fuente normativa está en la misma Constitución, reitero, en el numeral séptimo, artículo 177, donde se establece que el Procurador, directamente o a través de sus agentes, interviene en actuaciones judiciales o administrativas orientadas a la defensa de los derechos y garantías fundamentales del patrimonio público y del ordenamiento jurídico. Y eso, en materia laboral, específicamente, se desarrolló en el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. El artículo 16 de este código le atribuye la función al Ministerio Público de intervenir en los procesos laborales. Igualmente, el artículo 74 del Código Procesal del Trabajo faculta al juez para que, cuando lo considere necesario, le corra traslado de la demanda al Ministerio Público con el fin de que intervenga, no como parte, sino como sujeto procesal especial.

A. L.: ¿Qué alcance tiene esa condición de especial?

H. R. G.: No estamos defendiendo los intereses ni del demandante ni del demandado, sino que nos ubica en una posición intermedia, imparcial y muy objetiva, orientada a la defensa de los derechos fundamentales en el proceso. La Procuraduría General tiene su propio estatuto orgánico que es el Decreto 262 del 2000 y en el artículo 48 se establecen las funciones que debemos cumplir los procuradores judiciales laborales. Estas incluyen la de intervenir ante las autoridades jurisdiccionales laborales; intervenimos ante la Sala de casación laboral de la Corte Suprema de Justicia, las salas laborales de los tribunales superiores, las salas mixtas y las salas únicas de los tribunales superiores, siempre y cuando conozcan asuntos laborales o de seguridad social. Igualmente, intervenimos ante los jueces laborales del circuito o jueces civiles del circuito que conocen asuntos laborales y, hoy, ante los jueces municipales de pequeñas causas laborales. Esa es la estructura de la jurisdicción ordinaria laboral.

A. L.: ¿Qué se persigue con la objetividad? 

H. R. G.: Eso viene acompañado de la función que le ha determinado la Corte Constitucional en la Sentencia C-245 de 1995, en la cual le atribuye a los procuradores judiciales la función de ser colaboradores activos en la labor de administrar justicia, en cuanto ayudan al juez al discernimiento de lo que es justo y ajustado al imperio de la ley. En esa función de colaborar con la administración de justicia, en la valoración de todo el material probatorio, en la interpretación de las normas, necesariamente, el concepto del procurador como Ministerio Público, en los procesos laborales, va a estar a favor o en contra de las pretensiones del demandante. En ese caso, el procurador que intervenga en un proceso específico, le solicitará al juez que reconozca el derecho, parte de él o que lo niegue.

A. L.: ¿Pero un juez necesita, en realidad, esa colaboración del Ministerio Público?

H. R. G.: Especialmente, cuando en los procesos laborales están vinculados menores de edad o personas que tienen alguna condición de vulnerabilidad o son sujetos de especial protección constitucional. En esos eventos, el Ministerio Público interviene, o cuando una entidad pública no contesta una demanda o no asiste al proceso a defender sus derechos, entonces, interviene en defensa del patrimonio público.

A. L.: ¿Qué ocurrió con las entidades de seguridad social durante la congestión judicial laboral? 

H. R. G.: El sistema de seguridad social tiene los administradores, los prestadores y los aseguradores. En ese grupo están los administradores de pensiones del sistema de seguridad social y los más grandes y más demandados eran, en su momento, Cajanal y el Instituto de Seguro Social (ISS). Cajanal desapareció y sus funciones las asumió la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), y al ISS lo reemplazó Colpensiones. Esas son las entidades que tienen el mayor número de demandas. Durante el programa de descongestión sucedió que el número de demandas que se presentaron, contra esas entidades, desbordó su capacidad de respuesta. Entonces, se pasaban muchas demandas que no contestaban. Y lo grave para una entidad que no lo hace es que no puede formular los medios de defensa, las excepciones. En esa época fue muy importante, como lo es hoy, el papel de los procuradores judiciales que, en ausencia de la contestación de la demanda, intervenían y formulaban las excepciones. En casos de pensiones de sobrevivientes o de vejez que se reclamaban de hace quince años, al no contestar la demanda la entidad, el juez necesariamente tenía que ordenar el pago de las mesadas de los quince años. Al intervenir el Ministerio Público y formular la excepción de prescripción, pues solamente correspondía pagar los últimos tres años. Esos espacios de intervención los ha otorgado la misma jurisprudencia de la Sala de casación laboral de la Corte Suprema que le ha dado, desde el punto de vista del precedente jurisprudencial, la posibilidad de intervenir, al Ministerio Público, y determinar si puede formular esas excepciones.

A. L.: ¿Cuál es el balance del plan de descongestión? 

H. R. G.: Mejoró ostensiblemente la administración de justicia laboral, en la medida en que hoy la mayoría de los procesos laborales y de seguridad social, entre primera y segunda instancia, no superan los dieciocho meses. Tenemos casos que pueden durar hasta treinta meses, pero en su gran mayoría están dentro de ese término.

A. L.: ¿Hay circunstancias que amenacen con una nueva congestión a la justicia laboral? 

H. R. G.: Sí, hay un factor de riesgo muy grande y es una de las alertas que estamos enviando. El Gobierno e instituciones privadas están proponiendo una reforma al sistema de pensiones. Pero una reforma pensional dispara inmediata y automáticamente la conflictividad ante la jurisdicción ordinaria laboral y ante la justicia contencioso administrativa.

A. L.: ¿Han aumentado significativamente los conflictos judiciales de pensiones? 

H. R. G.: Claro, por la interpretación legal. A veces la redacción de los textos constitucionales y legales no es la mejor, entonces, se generan muchos conflictos de interpretación y de alcance. Por ejemplo, la aplicación del Acto Legislativo 01 del 2005, que acabó con el régimen de transición, ha hecho crecer el número de demandas ante la jurisdicción ordinaria laboral. En el despacho de un juez laboral, el sesenta por ciento (60%) de la carga es de temas de seguridad social y, específicamente, de asuntos pensionales. Y esos casos están relacionados con el régimen de transición y todo gira alrededor de controversias sobre la aplicación y el alcance del acto legislativo. En consecuencia, cada vez que hay una reforma legal o constitucional a las normas pensionales, inmediatamente se incrementa la conflictividad. Estamos llamando la atención al Gobierno y a las instituciones para que, si se va a concretar una reforma pensional, se busquen también los recursos en aras de fortalecer la justicia laboral.

A. L.: ¿Cómo se podría mejorar la administración de justicia laboral? 

H. R. G.: Hoy la situación es la siguiente: en dieciocho meses un trabajador puede tener una sentencia a favor, pero si la condena supera los 120 salarios mínimos mensuales, el empleador, Colpensiones o la UGPP, cualquiera que haya salido vencido en el juicio, puede interponer el recurso de casación ante la Corte Suprema y allá se puede demorar cinco o seis años. Hemos venido discutiendo y planteando aumentar el interés jurídico para recurrir en casación, pero no al trabajador. Es decir, si el trabajador es derrotado y la cuantía supera los 120 salarios mínimos mensuales, dejar ese monto para que pueda recurrir a casación. Pero si es derrotado el administrador de pensiones o el empleador, aumentar la cuantía a 1.000 salarios mínimos mensuales para ir a casación. Entonces se disminuirían los casos que van a llegar a la Corte Suprema de Justicia, porque la cuantía para recurrir, por parte del administrador de pensiones o del empleador, va a ser mucho mayor.

A. L.: ¿En qué aspecto adicional se podría mejorar la justicia laboral? 

H. R. G.: La otra propuesta que estamos haciendo es acerca del efecto en el cual se concede el recurso de casación. Hoy este, en materia laboral, se concede en el efecto suspensivo. Es decir, que si la sentencia del tribunal es favorable al trabajador se suspende hasta que la Corte Suprema de Justicia decida cuál es la reforma planteada: que se conceda en el efecto devolutivo.

A. L.: ¿Eso qué significa? 

H. R. G.: Que si la sentencia de segunda instancia del tribunal es favorable al trabajador o al pensionado se cumpla desde ese momento, mientras decide la Corte Suprema de Justicia. Por lo tanto, habrá que morigerar la propuesta, porque si esto conlleva, por ejemplo, al pago de retroactivos muy importantes, obviamente, la sentencia implicará solo la inclusión en nómina del pensionado. Buscamos que se garantice el mínimo de subsistencia: la inclusión en nómina. Y el resto, retroactivos o intereses moratorios, que son cuantías superiores, eso sí habrá que esperarlo hasta que se conozca la sentencia de la Corte Suprema.

A. L.: ¿Qué tantas demandas se interponen en la justicia laboral, por casos de salud? 

H. R. G.: Llegan muy poco, porque todas las controversias relacionadas con el derecho fundamental a la salud se resuelven vía tutela. Sin embargo, estamos llamando la atención sobre esto: hoy los jueces laborales del circuito de Bogotá están colapsados por un tema que surgió hace tres años y son las controversias entre las empresas prestadoras de salud (EPS) y lo que anteriormente se llamaba el Fosyga (Fondo de Solidaridad y Garantía del sistema general de seguridad en salud), y las controversias entre instituciones prestadoras de salud (IPS) y las EPS por temas relacionados con el cobro se servicios prestados. Las EPS, en virtud de fallos de tutela, prestaron servicios que no estaban cubiertos en el plan obligatorio de salud (POS) y, a su vez, se lo recobraban al Fosyga, hoy la Adres (administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud). Muchas de esas cuentas de cobro fueron glosadas u objetadas por el Fosyga y, entonces, las EPS acudieron a un juez. Antes la jurisdicción de lo contencioso administrativo dirimía esos conflictos, porque era un problema de una EPS privada contra una entidad pública, pues era el Ministerio de Salud el que manejaba el Fosyga. Pero, después, el Consejo Superior de la Judicatura determinó que esos procesos eran competencia de los jueces laborales. Entonces, los despachos de los jueces laborales del circuito de Bogotá se encuentran llenos de cajas, porque son cientos y cientos de cuentas de cobro objeto de controversia entre esas EPS y el Fosyga.

A. L.: ¿Qué pasa en materia de derecho laboral colectivo? 

H. R. G.: En la jurisdicción ordinaria laboral se conocen todas las controversias relacionadas con el fuero sindical, tanto de servidores públicos como de trabajadores particulares. Como las grandes compañías están utilizando la modalidad de tercerización, esos trabajadores tercerizados están conformando sindicatos. Cuando las organizaciones, que vinculan esos trabajadores para prestar sus servicios a las grandes corporaciones, despiden trabajadores, ellos están demandando por el fuero, pero no solo a la empresa que los vinculó, sino a aquella para la cual prestan sus servicios, aduciendo que la empresa de servicios temporales se salió de su objetivo y que verdaderamente estaban prestando sus servicios a la empresa beneficiaria de los mismos. Hay compañías muy importantes demandadas por fuero sindical de trabajadores que aparentemente eran empleados de la empresa temporal, pero prestaban sus servicios a una compañía principal. Están demandando el reintegro y equivalencia en el pago de los salarios.