Vulnerabilidad y sofisticada corrupción: desafío para la auditoría gubernamental en Colombia

Revista Nº 44 Oct.-Dic. 2010

Iván Darío Gómez Lee*  

Tatiana Ordóñez Vásquez** (Colombia) 

*Auditor General de la República Candidato al grado de doctor - Universidad Externado de Colombia 

**Asesora Auditoría General de la República Magíster en Derecho Administrativo - Universidad Militar Nueva Granada 

1. Contexto

El control fiscal colombiano tuvo sus orígenes en la época colonial, y se consolidó cuando se llevó a la práctica, la recomendación del profesor Edwin Kemmerer de crear el Departamento de Contraloría en 1923, y al ser elevado a rango constitucional en 1945. Su principal desarrollo lo constituye el fortalecimiento que le dio la Constitución Política de Colombia de 1991.

Actualmente, el sistema de control fiscal en Colombia, está compuesto por órganos de control con función de auditoría gubernamental por excelencia(2): La Contraloría General de la República y la Auditoría General de la República, 32 contralorías departamentales y, 30 municipales y distritales.

Trascendida la noción, otrora tradicional, según la cual el objeto de la auditoría gubernamental es la verificación del cumplimiento de las normas legales por parte de los funcionarios públicos, o particulares en ejercicio de funciones públicas; desde la Carta Política de 1991, se involucran a este último los conceptos de gestión y resultados.

La gestión y los resultados se enmarcan en el manejo o administración de los bienes públicos y comprenden, entre otras actividades, la ejecución de los presupuestos en los niveles nacional, departamental, municipal o distrital; la disposición de bienes muebles e inmuebles sin importar la naturaleza de fiscales o de bienes de uso público; la explotación de la propiedad intelectual y de los derechos inmateriales de los organismos públicos; las tarifas de los agentes estatales por sus servicios; el recaudo o administración de recursos parafiscales y las donaciones que países u organizaciones extranjeras realizan en virtud de la colaboración con entidades públicas colombianas para apoyarlas en el cumplimiento de sus fines.

Los sistemas de control fiscal en Colombia son: el financiero que consiste en el estudio de los estados financieros del sujeto vigilado, utilizando principios básicos de la contabilidad; el de legalidad, con el cual se establece que las operaciones se ajustan o no a las normas jurídicas aplicables; el de gestión y el de resultados, encargado de examinar la eficacia y eficiencia de las entidades analizando si cumplieron con sus objetivos, planes y programas; y el de revisión de cuentas que comprende el estudio de los documentos encargados de soportar legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones adelantadas por los entes que manejan dinero público. Tales sistemas pueden utilizarse simultáneamente para obtener resultados más precisos. La Ley 42 de 1993, es la encargada de señalar cómo debe ser la organización del sistema de control fiscal y financiero en Colombia y los organismos encargados para ejercerlo.

Dentro de tal contexto, el Manual del Proceso Auditor de la Auditoría General de la República, define el concepto de auditoría, como:

“Un proceso sistémico que facilita la evaluación posterior y selectiva de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control, mediante la aplicación individual, combinada o total de los sistemas de control fiscal (financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, de revisión de cuentas y la evaluación del control interno), con el fin de emitir pronunciamiento sobre el fenecimiento de la cuenta, dictaminar la razonabilidad de los estados financieros y conceptuar sobre el cumplimiento de la normatividad aplicable, el sistema de control interno, la gestión fiscal y los resultados obtenidos, acorde con los sistemas aplicados”.

Acorde con lo anterior, el audite 4.0 de la Contraloría General de la República, define la auditoría gubernamental(3) con enfoque integral, como:

“… un proceso sistemático que mide y evalúa, acorde con las normas de auditoría gubernamental colombianas prescritas por la Contraloría General de la República, la gestión de una organización, mediante la aplicación articulada y simultánea de los procedimientos del control financiero, de legalidad y de gestión, para determinar, con conocimiento y certeza razonable, la calidad de su información, el cumplimiento de la normatividad, la eficiencia en la administración de los recursos públicos, la eficacia con que logra los resultados y su correspondencia entre las estrategias y propósitos de los sujetos de control, de manera que le permitan fundamentar sus opiniones y conceptos”.

Así pues, en Colombia se concibe el proceso auditor como un mecanismo directo de control, en desarrollo de la función pública de control fiscal, que implica un análisis crítico y sistemático del sistema de gestión fiscal de los sujetos de la administración pública vigilados, con el fin de emitir un dictamen sobre su gestión y resultados, en términos de eficiencia, eficacia, y economía, centrándose principalmente en la evaluación de tres aspectos: (1) cumplimiento legal —operaciones financieras, administrativas y económicas—; (2) estados contables —utilización y adjudicación de recursos públicos y su ajuste a las normas de la Contaduría General de la Nación—; y (3) gestión y resultados —cotejo de lo programado contra la ejecutado, y el análisis de resultados obtenidos—.

2. Situaciones vulnerables de fraude y corrupción

Para efectos de este análisis, se denominan situaciones vulnerables de fraude o de corrupción, las circunstancias o escenarios que implican factor de riesgo interno de los sujetos auditados. La propensión intrínseca a las prácticas corruptas o fraudulentas en el diario devenir de los gestores fiscales. En ese contexto, el siguiente es el razonamiento.

Un punto determinante de la planeación de un ejercicio de auditoría gubernamental es el conocimiento del sujeto vigilado, sus pormenores y la evaluación histórica de su gestión, consideración previa que permite orientar el ejercicio desde la misma planeación de la auditoría, y entre otras cosas, a contrarrestar los riesgos vulnerables de fraude y corrupción.

Pero como tal, estos riesgos no son, ni han sido, siempre los mismos. La realidad actual supera las formas de corrupción ya conocidas, consagradas en cánones disciplinarios y penales.

Los riesgos gubernamentales pueden ser, por un lado, deficiencias administrativas generadas por descuido o falta de pericia de los gestores gubernamentales, y por otro, riesgos de corrupción producto de auténticas intrigas y maniobras de organizaciones legales o ilegales y del uso de los modernos desarrollos tecnológicos, caracterizadas por un mayor impacto económico y social, y una mayor complejidad y especialización.

Unos y otros pueden ser endémicos, o nuevos, tener o no incidencia fiscal, implicar o no daño al patrimonio público, pero en todo caso, según su naturaleza y la medida del impacto social y económico, deben ser objeto de control y auditoría.

Así las cosas, para efectos meramente académicos, y sin entrar en el estudio de las causas, amenazas, consecuencias o perjuicios de la corrupción, se aborda el tema desde la óptica del control fiscal, y de los retos que su sofisticación implica para sus órganos, auditores gubernamentales por excelencia.

2.1. Deficiencias administrativas

Desde la óptica del riesgo, las deficiencias administrativas son producto del descuido, del error consecuencia de la ignorancia, negligencia, indolencia o desgreño de los funcionarios, es decir, que no involucran el elemento volitivo, cuando de calificar la culpa en materia de responsabilidad fiscal, se trata.

En la medida en que son de ocurrencia frecuente y están altamente identificadas tales deficiencias, su estudio hace parte de los ejercicios de auditoría integral por sí mismos. Su ocurrencia y comprobación genera, por lo regular, oportunidades de mejoramiento, acciones orientadas a la corrección, prevención y concientización de lo público.

2.2. Riesgos de fraude y corrupción endémicos 

Son situaciones que se caracterizan por la intención de dañar, y sus casi siempre consecuencias económicas, generalmente desfavorables al patrimonio estatal.

Involucran estas, en todos los casos, el elemento volitivo de sus actores, con maquinaciones y complots premeditados, que no solo trascienden el error o el desgreño administrativo de una conducta individual, sino que a su vez son calificables como culpa grave, asimilables al dolo y son de un mayor impacto social y económico.

Es el caso, por ejemplo, de las conductas tipificadas como delito en la legislación colombiana, tales como: peculado por apropiación o por uso; concusión; cohecho; interés indebido en la celebración de contratos, o suscripción de contratos sin el lleno de los requisitos legales; enriquecimiento ilícito; tráfico de influencias, etc.

Referente necesario aquí, es el estudio sobre la Seguridad Jurídica en la Gestión Gubernamental (Gómez Lee 2006: 24), en el que se califican como riesgos especiales los derivados de: la ordenación del gasto; la contratación pública; la facultad nominadora; la ejecución de políticas públicas, programas y proyectos; el permiso, la concesión y la asociación; las privatizaciones; la fusión, la escisión, la supresión y la liquidación de entidades; la actividad bancaria; el manejo de bienes; la delegación de la gestión y la gestión fiscal ambiental.

Se enuncia en el mencionado documento, como insumo determinante, el Atlas de los riesgos elaboradohace algún tiempo por la Contraloría General de la República como sumatoria preliminar de los mapas de riesgos en las principales actividades estatales que implican gestión fiscal, y que se concreta en el sistema de administración de riesgos gubernamentales, ARG.

La ordenación del gasto, la contratación estatal y otras actividades de gestión fiscal, se enmarcan dentro de los denominados riesgos endémicos.

En materia de ordenación del gasto(4), hay espacios vulnerables de mala gestión fiscal, riesgos derivados de la facultad de ejecución del presupuesto por parte de quien tiene la facultad legal de hacerlo y la amplia facultad y discrecionalidad que implica, en temas como las acciones preparatorias del presupuesto, las decisiones de ejecución presupuestal, el cumplimiento y soporte de los compromisos, el pago y entrega material de los recursos públicos.

La contratación pública como factor de riesgo, en la gestión gubernamental, se enmarca en dos niveles según el grado de responsabilidad fiscal de los actores. En el primero, se encuentran el ordenador del gasto, el pagador, el interventor o supervisor del contrato y el contratista. El segundo, cuenta con actores tales como, los miembros de los comités, los asesores y los funcionarios que recomiendan la contratación con la elaboración de conceptos, estudios, diseños, etc. Por ejemplo, el asesor de una entidad que efectúa diseños, mapas o estudios para la construcción de una obra pública y que, después de construida, fue abandonada por adolecer de fallas estructurales. Igual sucede con los miembros de los comités, que de manera colegiada, aprueban la adquisición de equipos de cómputo, a sabiendas de su obsolescencia.

Otros riesgos vulnerables de corrupción, fraude o indebida gestión fiscal, en la contratación estatal referidos en ese estudio y en la Ley 80 de 1993, radican en que las entidades públicas pagan al contratista más de lo que corresponde por el producto o servicio que entrega; desvían los fines de la contratación; causan indemnizaciones producto de actuaciones antijurídicas; generan consecuencias económicas por falta de planeación; admiten ofertas artificialmente bajas; ocultan la existencia de inhabilidades o incompatibilidades del contratista; y ocasionan deterioros por mala calidad del objeto o servicio suministrado(5). De la misma manera, el pago de sobrecostos, la utilidad no razonable y la ausencia o inoportunidad en la liquidación del contrato.

La facultad nominadora también es una de las posibles fuentes de indebida gestión fiscal. La competencia que se le asigna al representante legal de una entidad para decidir sobre la vinculación o desvinculación de los funcionarios, empleados o trabajadores de la misma, implica riesgos como el incumplimiento de los requisitos legales para ocupar los cargos, la idoneidad, veracidad de los datos consignados en las hojas de vida, la realidad de las situaciones administrativas, la evaluación del desempeño de los funcionarios de carrera, el reconocimiento de convenciones colectivas, de auxilios o primas, entre otros, desde la etapa de vinculación, hasta la de retiro de los servidores.

En la ejecución de políticas públicas, programas y proyectos, es menester prestar atención a “los aciertos o errores de la gestión gubernamental, en términos de efectividad y eficiencia, de manera tal que se analice desde la pertinencia del problema que abordó la política, evaluando si era realmente una necesidad relevante para el conglomerado social, y si, desde el punto de vista técnico, era un tema prioritario” (Gómez Lee 2006:372).

Por otro lado, hay figuras que implican riesgos específicos, derivados de su especialidad e individualidad, que se suman a las ya enunciadas.

El permiso, por ejemplo, es la delegación que hace el Estado a un particular para que cumpla una función pública o administrativa, o le confiere un privilegio de explotación o aprovechamiento de un bien o servicio. Los contratos de concesión(6) son los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a un tercero la prestación, explotación, organización o gestión, total o parcial de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial de una obra o bien destinados al servicio o uso público. La privatización, por su parte se refiere sustancialmente a la transferencia de la titularidad o el control de la empresa estatal a manos de agentes privados. La fusión, escisión, supresión y liquidación de entidades, son figuras todas que involucran riesgos vulnerables de fraude y corrupción, en la medida en que implican una competencia de las autoridades de la rama legislativa(7) para modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos de los distintos órdenes territoriales; igualmente, ocurre con el contrato de asociación para la producción y explotación petrolera.

Todos los riesgos enunciados, están plenamente identificados y son de habitual ocurrencia, por lo mismo, son y deben ser objeto de control fiscal, de auditoría gubernamental a la gestión desplegada por los sujetos vigilados, en términos de eficacia, eficiencia y efectividad.

Adicionalmente, el gobierno colombiano, a través del programa presidencial de modernización, eficiencia, transparencia y lucha contra la corrupción, elaboró y mantiene difusión del denominado Manual de Tramparencia, que recoge e informa sobre 42 trampas identificadas, de práctica frecuente en contratación estatal. A título de ejemplo, algunas trampas son: Zancadilla(8); el carrusel de los contratistas(9); contratista único y eterno(10); pan comido(11) y, la lavandería(12). Todas estas situaciones, valga advertir bautizadas de manera coloquial, constituyen un prontuario adicional de riesgos de corrupción que exigen una auditoría gubernamental más aguda y orientada al tema contractual.

2.3. Sofisticadas formas de corrupción y fraude

La complejidad de los procesos de globalización, la internacionalización de los mercados y la variedad de políticas públicas de Estado para cumplir con sus funciones constitucionales, en un contexto inestable, de cambios sociales, han ampliado el espectro de vulnerabilidad y corrupción que han ofrecido un caldo de cultivo propicio para su sofisticación.

Estos diferentes riesgos vulnerables de fraude y corrupción se materializan, por ejemplo, en las políticas públicas orientadas a la disposición o el manejo de recursos públicos, en temas como privatización de bienes y servicios estatales; captura del Estado y rent seekers, ‘buscadores de renta’, entre otros.

Al respecto, en el foro La grave sofisticación de la corrupción (Gómez Lee 2010a:15-20), se aludió que la privatización de bienes y servicios prestados por el Estado, consiste en el traspaso total o parcial de empresas cuya propiedad es del Estado, a personas o empresas pertenecientes al sector privado, y concluyó que el riesgo de corrupción con la privatización radica, en que tales operaciones se logran mediante artimañas legales, a precios menores de los reales o adjudicando a compradores diferentes a los que presentan las ofertas más convenientes.

En los contratos de joint venture(13) y los contratos de compra de energía, como otras formas de privatización, el riesgo lo constituye el esconder prácticas corruptas bajo la apariencia de legalidad, renunciando a la función redistributiva, con el consiguiente costo social que implica la concentración de la riqueza. En un estudio la Contraloría General de la República (Molina et ál. 2001), afirmó sobre los últimos, que:

“Los contratos PPA Power Purchase Agreement constituyen acuerdos en los que una de las partes se compromete a proveer energía —usualmente el generador— a un precio predeterminado, sin importar las fluctuaciones que este pueda experimentar en el mercado de largo plazo. […] La aceptación del gobierno de estas condiciones pudo obedecer a las desventajas en competitividad originadas en los problemas de orden público y socioeconómico que caracterizaban a Colombia en la fecha de las contrataciones. […] Se considera necesario evaluar los términos que acordaron los representantes de las empresas estatales en los contratos, dado que en principio se piensa que no tuvieron en cuenta los intereses nacionales. Por el contrario, además de haberse pactado tarifas excesivamente altas, le trasladaron al Estado la gran mayoría de los riesgos de los proyectos. En resumen, lo que debe valorarse es si el costo de los contratos se justifica, ya que el fomento de la inversión privada no debe llevarse al extremo de favorecer intereses particulares a costa del erario”.

Diferente riesgo de corrupción o fraude, existe en operaciones de tipo especulativo como las que involucra el manejo de las regalías del petróleo, que implican un alto riesgo de pérdida de recursos invertidos a través de la colocación de dineros en patrimonios autónomos —títulos valores o fiducia— haciendo la inversión social vulnerable a este riesgo.

Hay otras figuras que, por un lado, debido a su complejidad y técnica no son fáciles de auditar y, por otro, exigen una evaluación y un control sagaz del auditor gubernamental, porque mimetizan importantes situaciones de corrupción. Es el caso de la captura del Estado(14); los gastos reservados(15) por la discreción que representa su especialización y naturaleza; y la concesión de subsidios estatales.

De la misma manera, los fraudes informáticos(16), la denominada puerta giratoria(17), los rent seekers o ‘buscadores de renta’(18), el lavado de activos(19), son actividades corruptas que se camuflan fácilmente, haciéndose muchas veces imperceptibles para los auditores gubernamentales. La frecuencia de ocurrencia de estas figuras se ampara en el grado de certeza de la impunidad en materia fiscal, como se explica adelante.

Sin el ánimo de elaborar con lo anterior una relación completa de los riesgos vulnerables de fraude y corrupción que deben ser objeto de control estatal, entre otros, a través de: el control fiscal, la auditoría gubernamental y el control interno de las diferentes entidades, este escrito busca presentar un panorama general que evidencie la necesidad de avance en los sistemas de control, incentivando modelos de análisis que impliquen una visión de política pública que propenda por una gestión empresarial más técnica, en todos los niveles.

3. Retos y propuestas para el control fiscal en Colombia: estrategias de lucha contra la corrupción

Tal como quedó descrito, las prácticas de corrupción endémicas y las sofisticadas, hacen que hoy se perciba, internacionalmente a Colombia, como un país con alto grado de corrupción(20), y cuente con un impacto fiscal de desviación de recursos muy elevado(21).

Para la Auditoría General de la República, son tres los ejes fundamentales alrededor de los cuales giran las estrategias de lucha contra la corrupción, las cuales son: conocer, prevenir y sancionar.

El quehacer de la auditoría gubernamental como parte integrante de las estrategias referidas, radica en el conocer, como preámbulo del controlar, en la medida en que el conocimiento es la herramienta por excelencia para hacer un ejercicio auditor continuado y sistemático. Con el apoyo de los órganos de control, el sector académico y las organizaciones de la sociedad civil, facilitar al equipo auditor la comprensión y entendimiento con suficiente profundidad, de los posibles riesgos susceptibles de corrupción, para que pueda identificar con certeza y seguridad las situaciones riesgosas con las que se enfrenta en el trabajo de campo del ejercicio de la auditoría.

Entre otras fuentes de conocimiento y ayuda para el equipo auditor, está el apoyo sistémico o visión holística que puede recibir de grupos interinstitucionales conformados por profesionales de los órganos de control —contralorías y auditoría general—; de la Fiscalía General de la Nación —tema penal—; de la Procuraduría General de la Nación —tema disciplinario—, y de las superintendencias.

Otra fuente de conocimiento obligatoria para el grupo auditor, es la realidad del país, vista a través de las situaciones de corrupción que diariamente ofrecen los medios de comunicación nacional o territorial. Esta fuente de información directa lanza permanentemente y de forma actualizada las alarmas sobre situaciones de corrupción en los sujetos vigilados. La realidad de las entidades a vigilar debe ser conocida por el equipo auditor e incluida, sin reparo, en la programación de la auditoría gubernamental, cualquiera sea su modalidad y momento.

La estrategia de conocer es obligada para poder controlar, escenario este último en el que el protagonista es la auditoría gubernamental. De las buenas prácticas de auditoría, la superación de sus debilidades y una constante sofisticación, depende la oportuna administración de acciones preventivas y correctivas frente a las situaciones de corrupción sencillas y enmarañadas detectadas.

La auditoría de control fiscal adolece de debilidades derivadas, entre otras cosas, de la complejidad, la magnitud y el refinamiento con el que se cometen las situaciones generadoras de corrupción.

Lo afirmado anteriormente, fue objeto de un estudio académico realizado por la Auditoría General de la República (Ordóñez 2005), en el que se concluyó que la confianza de los infractores fiscales, de no ser castigados, es causada en buena parte por las debilidades del proceso de auditoría gubernamental. Este estudio evidenció los vacíos vulnerables de corrupción en una auditoría gubernamental, usando el método que Gary S. Becker(22) utilizó, para analizar la racionalidad del delincuente, mediante el cálculo de probabilidades de los beneficios y costos del crimen.

Encuentra el estudio, que tales riesgos empiezan desde la planeación del plan general de auditorías, PGA, que aprueban para cada anualidad los diferentes órganos de control fiscal, al no programar auditorías a todas las entidades sujetos de control, es decir, cuando la cobertura del control fiscal y la tasa de vigilancia no son del 100%(23).

De la misma manera, el conocimiento de la entidad objeto de auditoría(24), la inadecuada selección de la muestra, o el sesgo estadístico de la misma, hacen parte de los riesgos en la fase de planeación de la auditoría.

Dentro de la etapa de ejecución del ejercicio auditor, el mayor riesgo consiste en el grado de preparación, intuición, sagacidad y agudeza del equipo auditor. Sería adverso que los auditores, por falta de tales condiciones, pasen por alto irregularidades sustanciales, o no recojan las evidencias y soportes pertinentes y necesarios para configurar el hallazgo; no reconozcan las situaciones irregulares existentes, o imposibiliten un análisis concienzudo, especializado y técnico de ellas.

En la etapa de elaboración del informe de auditoría, el riesgo radica en una inadecuada calificación de los hallazgos, es decir, darles una connotación diferente a la que realmente tienen(25). Por ejemplo, encontrarse con que se contrató la construcción de un colegio, que al cabo de dos años entró en ruina por riesgo de inestabilidad, y calificar esta situación con sólo consecuencias disciplinarias, que en Colombia, no tienen la virtualidad de reparar el daño patrimonial causado, y dejando de lado las consecuencias fiscales, que a través de un proceso de responsabilidad fiscal obliguen al pago y restablecimiento del daño causado. De la misma manera, hay riesgo al elaborar el informe de auditoría en la medida en que implica, además de un conocimiento de las situaciones fácticas problemáticas encontradas, los soportes y evidencia de la irregularidad, y exige mesas de trabajo con los demás auditores, como equipo interdisciplinario, para analizar y validar la configuración de un hallazgo, que cualquiera que sea su naturaleza, requiere la verificación de la existencia de cuatro elementos que son: la condición, el criterio, la causa y el efecto(26).

La estrategia de prevenir se concreta en la construcción de un sistema de riesgos gubernamentales y en el fortalecimiento del control social.

El sistema de riesgos gubernamentales se plantea como un conjunto de mapas de riesgos que consoliden, analicen, e interrelacionen, todas las situaciones vulnerables de fraude y corrupción, y permita conducir al diseño de sistemas orientados a su manejo y control, para evitarlos, reducirlos, transferirlos o aceptarlos, anticipar sus consecuencias, y adoptar oportunamente las medidas para cada caso en particular.

El fortalecimiento del control social, dentro de la misma estrategia de prevenir, consiste básicamente en promover y fortalecer los mecanismos de control ciudadano, en todos los campos, y frente a la ciudadanía en general, que forje el sentimiento de apropiación de lo público y la conciencia colectiva.

Exige educar a funcionarios vigilados y funcionarios vigilantes —auditores y auditados—, promover una nueva ética que eleve las capacidades de denuncia y sanción, en la que la ciudadanía es partícipe real de los asuntos públicos.

Exige concientizar a la ciudadanía, sobre el poder social de controlar a las instituciones, en las que los funcionarios del Estado están al servicio de los intereses colectivos y no al servicio de intereses egoístas.

El fortalecimiento del control social, respecto de las modalidades de corrupción, clásicas y sofisticadas, impone el deber de fomentar y promover los valores éticos y la sensibilidad frente a lo público.

La apertura de espacios para la participación ciudadana implica maximizar el uso de las herramientas tecnológicas, disponer de un adecuado sistema de quejas y denuncias para la atención y el seguimiento a los requerimientos ciudadanos con calidad y oportunidad, y garantizar la efectiva articulación de la participación ciudadana con el control fiscal y la auditoría gubernamental. En este punto también cobran importancia, los medios de comunicación, que como se explicó antes, hacen visibles los comportamientos corruptos en tiempo real.

Finalmente, el eje sancionar consiste en la conclusión obligada frente a las situaciones de corrupción detectadas y comprobadas. Como se aludió tangencialmente, las consecuencias que se derivan de un hallazgo de auditoría fiscal se clasifican según las implicaciones legales o económicas que generen. Así pues, el hallazgo puede ser de naturaleza disciplinaria y/o penal, y/o sancionatoria, y/o fiscal, y/o administrativa, y en todo caso debe poner en funcionamiento el aparato estatal para adelantar los procesos disciplinarios, penales, sancionatorios o fiscales, respectivos, que se adelantan según cada caso particular y en todos ellos, en estricta protección del debido proceso y del derecho de defensa.

En desarrollo de las estrategias referidas, la Auditoría General de la República, actualmente, está estudiando temas trascendentales para proponer una reforma al control fiscal colombiano, con el apoyo de una misión de expertos.

“Esta misión se aborda teniendo en cuenta varias consideraciones: que la lucha contra la corrupción implica castigo y también prevención y, en tal sentido, exige de dientes y también de neuronas para comprenderla y enfrentarla. […] Las acciones que desarrolla el programa presidencial, así como las herramientas y las políticas que diseña e implementa, contemplan en su trasfondo la convicción y la necesidad de consolidar en el país la cultura de la legalidad, a partir de la armonización de la ética, la cultura y el derecho, los tres sistemas de regulación del comportamiento social” (Ortiz 2009).

De manera sucinta, los temas actualmente en discusión son:

• Cambiar el mecanismo para elegir contralores a través de audiencias públicas calificatorias con aspirantes del más alto nivel ético y gerencial —ante graves situaciones de corrupción—.

• Contar con un nuevo modelo de control con acciones preventivas, oportunas y medibles.

• Aplicar tecnologías y mecanismos eficaces de investigación —ante impotencia por grave sofisticación de la corrupción—.

• Hacer extensivo un régimen sancionatorio severo a omisiones como la del no fenecimiento de la cuenta, multas cuantiosas y hasta destitución —luchar contra la impunidad por la desidia en las instituciones—.

• Ampliar coberturas y mejorar la calidad de la vigilancia de los organismos de control fiscal impulsando una reingeniería en las competencias —ante preocupante falta de coberturas—.

• Unificar y reglamentar criterios conceptuales que permitan balances nacionales, regionales y sectoriales —ante la ausencia de coordinación en control concurrente, preferente, excepcional—.

• Elaborar un esquema presupuestal para las contralorías, que garantice su independencia y sostenibilidad —ante interferencia de los nominadores del contralor—.

• Fortalecer el sistema de carrera administrativa y profesionalización de las plantas de personal —para minimizar contratos de prestación de servicios y clientelización—.

• Reconocer la diversidad regional y asimetrías de contralorías —categorización de contralorías con sus respectivos modelos—.

• Simplificar el proceso de responsabilidad fiscal en aras de la oportunidad y eficacia —los niveles de recaudo no alcanzan hoy el 3%—.

• Imponer deberes a las oficinas de control interno y modificar el nombramiento por sus jefes, —estas dependencias son costosas e ineficientes burocracias—.

• Practicar auditorías eficientes, racionales, técnicas y diferenciales sin coadministración —mecanismos que evitan la intromisión o presiones a los sujetos vigilados— (Gómez Lee 2010c).

De la mano con lo anterior, la Auditoría General de la República adoptó un nuevo modelo de evaluación, para incluir en las auditorías gubernamentales que efectúa en las contralorías. Lo que le permite la verificación del grado de especialización, eficacia, eficiencia y efectividad de las auditorías gubernamentales que, a su vez, estas ejecutan a sus vigilados y, que contienen temas como: calidad de los análisis económicos, fiscales y de ambiente; actuaciones que impliquen beneficios del control fiscal cuantificables; control al control de la contratación; capacidad y fortalecimiento de la gerencia pública; respeto, promoción y atención oportuna de la participación ciudadana; plan general de auditoría; efectividad en procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva e innovación en la gestión de las contralorías.

Conclusiones

Teniendo en cuenta que Colombia en la última década ha consolidado un sistema de control fiscal que puede calificarse como modelo en América Latina, y que claramente no es estático, se puede concluir que existen desafíos, ante la sofisticación de la corrupción, tendientes a suplir la necesidad de cerrar cada vez más la brecha a los espacios de corrupción —endémica y sofisticada—. Los temas referidos que están en estudio de la misión de reforma, son los siguientes:

• Perfeccionar y actualizar los procedimientos y las prácticas de auditoría de control fiscal en Colombia, con métodos cada vez más efectivos de evaluación de gestión y resultados, orientados a incursionar a fondo en el análisis de las políticas públicas, en la vigilancia de la expedición de normas, en la formulación de los grandes proyectos estatales y en la contratación estatal.

• Con base en los riesgos vulnerables de corrupción y fraude; y la comprensión que con el tiempo se va adquiriendo, renovar según los avances y sofisticación los procedimientos, objeto y alcance de cada auditoría gubernamental, a la vez que, los sistemas de información.

• Mantener permanentemente actualizados los objetivos de tales auditorías, y asegurar que desde la planeación de los ejercicios se cuente con la información y se conozcan los riesgos de corrupción, como espacios vulnerables específicos a cada sujeto vigilado, y se incluya en la auditoría, la evaluación técnica y especializada del resultado de su sofisticación.

• Asegurar la inclusión prioritaria, en el ejercicio de auditoría, de la verificación de situaciones irregulares, alarmas de corrupción, que ponen en evidencia diariamente los medios de comunicación y la participación ciudadana.

• Intensificar la preparación, y actualización de las competencias de los auditores y equipos interdisciplinarios para asegurar los conocimientos específicos y técnicos que aportan determinadas profesiones al ejercicio de la auditoría gubernamental. Por ejemplo, en los casos de riesgo de fraude electrónico, o de uso de información electrónica privilegiada, asegurarse de contar con especialistas en ambiente de tecnología de información y preparar a estos auditores en la identificación de las situaciones irregulares específicas.

• Sin entrar a contrariar el concepto de posterioridad del control fiscal, exigido en la Constitución Política colombiana, propender por una cada vez más oportuna auditoría gubernamental que permita corregir en tiempo real, las debilidades encontradas.

• Utilizar, cada vez más, herramientas de control modernas promoviendo y facilitando el e-control(27), que minimiza el uso de recursos y abre un mayor, real y efectivo espectro a la auditoría gubernamental y, en general, a todas las prácticas de control, aprovechando las tecnologías de información en permanente desarrollo. En el mismo sentido, poner en marcha acciones de coordinación y articulación estratégica con los sistemas de información de los otros órganos de control, y de las demás entidades públicas.

Finalmente, y a manera de conclusión general, se puede afirmar, que constituye un reto para el control fiscal colombiano, y la auditoría gubernamental, poder conocer a fondo, precaver, anticiparse, detectar y contrarrestar oportunamente todas las circunstancias o escenarios que implican un factor de riesgo interno de los sujetos auditados; la propensión intrínseca a las prácticas corruptas o fraudulentas en el diario devenir de los funcionarios públicos o particulares en ejercicio de la gestión fiscal(28) o fuera de ella, es decir, que partiendo de las situaciones vulnerables de riesgoatacar, más efectivamente, la corrupción en el país.

Bibliografía

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Programa presidencial de modernización, eficiencia, transparencia y lucha contra la corrupción (2009) Manual de Tramparencia.

www.anticorrupcion.gov.co/tramparencia/Manualtramparencia.pdf

(2) Las 7.795 oficinas de control interno de las entidades públicas del país también hacen parte del sistema de control fiscal.

(3) Las normas de auditoría gubernamental colombianas, establecen las directrices y pautas que orientan la planeación y desarrollo, los principios y las bases generales para el efecto, y que se complementan con los procedimientos internos de auditoría gubernamental, como el audite 4.0 de la Contraloría General de la República y el Manual del Proceso Auditor, de la Auditoría General de la República.

(4) Definida en la ley orgánica de presupuesto, Decreto 110 de 1996, artículo 110, en los siguientes términos: “Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes”.

(5) Referidas en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993.

(6) Según el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

(7) A nivel nacional el Congreso de la República, y a nivel seccional y local, las ordenanzas de las asambleas departamentales y los acuerdos de los concejos municipales.

(8) Es cuando en la competencia por una licitación, dos proponentes se ponen de acuerdo para sacar a un tercero del juego, y así arrebatarle al Estado la posibilidad de elegir la mejor oferta.

(9) Se da de dos maneras: la primera consiste en un grupo de contratistas que participan en todas las licitaciones de una entidad territorial, pactando de antemano, entre ellos, a quien le corresponde ganarse el proceso. La segunda modalidad consiste en que la entidad contratante distribuye entre los mismos contratistas de siempre los contratos de —manera equitativa—.

(10) Esta trampa consiste en realizar un contrato con el Estado, en el cual el contratista se reserva la propiedad intelectual o los códigos del sistema que está vendiendo. De esta manera, en licitaciones futuras nadie podrá ofrecer lo que es propiedad de otro. Total, el primer contratista será el único en capacidad legal de realizar futuros contratos.

(11) Consiste en que los particulares que participan en una subasta pactan previamente hasta dónde pujar, el piso, y quién se la gana.

(12) También es una modalidad empleada por personas o empresas privadas para defraudar el Estado. Consiste en comprar boletas de rifas o billetes de lotería ganadores con el fin de lavar activos o generar apariencia de obtención de dinero lícito.

(13) Diferente de la traducción literal inglés - español, en el contexto jurídico joint venture se entiende como un acuerdo comercial de inversión conjunta, y refiere a una alianza estratégica o comercial.

(14) Entendiendo por tal, la intervención de actores ajenos al Estado en la formulación de leyes, políticas públicas y decisiones de Estado, a cambio de pagos, sobornos, prebendas o beneficios, atendiendo a su propia conveniencia o la de terceros interesados. La captura del Estado es el producto de maquinaciones egoístas que buscan imponer el interés particular sobre el general, en desmedro de los intereses colectivos. “En nuestro país, además de grupos legales que buscan la captura del Estado (industriales, comerciantes, financistas, exportadores, etc., coligados con funcionarios y con determinados políticos) existen organizaciones de narcotraficantes, paramilitares y guerrillas que se apoderan del Estado, en forma abierta o soterrada, con el fin de influir en las normas que regulan la marcha del Estado en sus diversos campos de actuación (ejecutivo, legislativo o judicial)” (Gómez Lee 2010a:19).

(15) Destinados a la financiación de operaciones de inteligencia, contrainteligencia y protección de testigos e informantes, que por su naturaleza deben ser confidenciales.

(16) Cuando los operadores informáticos, en calidad de funcionarios públicos, o particulares en ejercicio de funciones públicas, están a cargo de alimentar bases de datos, o diferente software de tecnología informática, deciden modificar, alterar, borrar datos o incluir información falsa, a cambio de pagos o sobornos atendiendo la conveniencia de terceros interesados en hacer fraude. Con el avance de la tecnología, las consecuencias de esta práctica pueden ser de los más variados órdenes, y por su complejidad y especialización, susceptibles de no ser detectadas en auditoría gubernamental.

(17) Cuando ex funcionarios del Estado, aprovechando la información privilegiada a la que tuvieron acceso mientras detentaron cargos públicos, la ofrecen y la ponen al servicio de particulares, a través de contratos de asesoría y consultoría, en su propio beneficio.

(18) Personas, o grupos de personas, que logran capturar rentas derivadas de decisiones públicas, valiéndose por ejemplo del tráfico de influencias, el uso de información privilegiada, el nombramiento de funcionarios proclives al favorecimiento de determinados intereses gremiales o corporativos (Gómez Lee 2010a:20).

(19) Erróneamente se ha considerado el lavado de activos como delito vinculado con exclusividad al narcotráfico. En Colombia esta es solo una de las fuentes de dinero ilícito identificada. Dentro del listado de delitos fuente, el artículo 323 del Código Penal, enuncia los delitos contra la administración pública —corrupción administrativa—. El lavado de activos se manifiesta en situaciones como la colocación física de la moneda en el sistema financiero; la diversificación de fondos a través de una serie de transacciones —mezcla con fondos de origen legal—, y la integración de dichos recursos a la cadena comercial normal.

(20) Según transparencia internacional —IPC 2009—, Colombia bajó del puesto 70 al 75, entre 180 países con una calificación de 3,7 sobre 10 —siendo 0 la calificación más baja y 10 la más alta—. Entre los 31 países de América, ocupa el puesto 12, junto con países como Brasil, Perú y Suriname.

(21) Se calcula una pérdida anual de recursos de la Nación calculada en 4.2 billones de pesos y de recursos de las entidades territoriales en 1 billón de pesos (Gómez Lee 2010c).

(22) Premio Nobel de Economía en 1992. Economista estadounidense autor de los artículos “Crime and Punishment: An Economic Aproach” —Crimen y Castigo: Una Aproximación Económica y “The Economics of Crime”— La Economía del Crimen.

(23) Al respecto, según los últimos datos reportados por la Auditoría General de la República (Gómez Lee 2010c), de 6.489 entidades sujetas a vigilancia a nivel nacional, durante la vigencia 2010 se efectuó auditoría gubernamental al 53%, es decir, a un total de 3.460 sujetos de control. La cobertura fue de poco más del 50%, lo que implica que el resto de las entidades no fueron objeto de control fiscal el año pasado.

(24) De las áreas, procesos y/o ciclos de mayor vulnerabilidad, que puedan afectar el logro de los objetivos de los sujetos de control, para diseñar dentro de los programas de auditoría, procedimientos que permitan verificar la efectividad de los controles existentes para mitigar los riesgos. NAFP-09.

(25) Pueden tener consecuencias penales, fiscales, disciplinarias, sancionatorias o administrativas.

(26) Entendiendo por Condición, la descripción fáctica de la situación encontrada; Criterio: el referente normativo que comparado con la condición, se entiende transgredido; Causa: la raíz de la situación y Efecto: las consecuencias que la ocurrencia de la situación generó, por ejemplo el daño patrimonial cuantificado.

(27) Entendiendo por tal, el control electrónico, no sobre documentos físicos sino sobre información electrónica, soportes magnéticos y aprovechando la inmediatez y versatilidad de las tecnologías de información cada vez más desarrolladas.

(28) Definida en el artículo 3º la Ley 610 del 2000, como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión.