Sentencia C-127 de abril 1º de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1805

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Arango Mejía

Actor: Luis Eduardo Montoya Medina.

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 22 (parcial) de la Ley 9ª de 1989, y artículos 70 (parcial) y 71 (parcial) de la Ley 388 de 1997.

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número siete, el primer día del mes de abril de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

A. Normas acusadas.

El siguiente es el texto de las normas demandadas, con la advertencia de que se subrayan los apartes demandados

“LEY NÚMERO 09 DE 1989

(Enero 11)

Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

CAPÍTULO III

De la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación

ART. 22.—Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido.

Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente ley procederán las acciones contencioso administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El Tribunal Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia.

Si la acción intentada fuere la de simple nulidad, ésta deberá interponerse dentro del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente”.

“LEY NÚMERO 388 DE 1997

(Julio 18)

Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras decisiones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

CAPÍTULO VIII

Expropiación por vía administrativa

ART. 70.—Efectos de la decisión de expropiación por vía administrativa. Una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa, la decisión producirá los siguientes efectos:

1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. El registrador exigirá que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo.

(...).

3. Efectuado el registro de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material del bien inmueble expropiado, sin necesidad de intervención judicial. para lo cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario.

(...).

ART. 71.—Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:

(...).

3. No podrá solicitarse la suspensión provisional del acto que dispuso la expropiación por vía administrativa.

(...)”.

II. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

La Corte es competente, según dispone el artículo 241, numeral 4, de la Constitución.

2. Advertencia previa.

En relación con la parte final del inciso segundo del artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, que dice: “El proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia”, la Corte Suprema de Justicia dictó la sentencia 56, del 14 de septiembre de 1989, en la que lo declaró inexequible.

En consecuencia, la Corte Constitucional se inhibirá de pronunciarse sobre esta parte que fue demandada por el actor, pues existe cosa juzgada constitucional.

En relación con el otro aparte demandado en el mismo inciso segundo del artículo 22 de la Ley 9ª, acerca de improcedencia de la suspensión provisional en el juicio administrativo de expropiación, si bien la misma sentencia de la Corte Suprema de Justicia se pronunció sobre su constitucionalidad, tal decisión se adoptó bajo la anterior Constitución, y, según la jurisprudencia de esta corporación, es procedente realizar nuevamente el análisis a la luz de la Carta de 1991.

3. Lo que se debate.

Los temas objeto de esta demanda son los siguientes:

a) Si la improcedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos que decidan una expropiación, contenida en los artículos 22, inciso segundo, de la Ley 9ª de 1989 y 71, numeral 3, de la Ley 388 de 1997, viola la Constitución, especialmente, el artículo 238.

b) Si la decisión de expropiación, y, en consecuencia, la transferencia del derecho de propiedad, puede producirse sin que exista sentencia judicial, aún en el caso del proceso por vía administrativa, en la forma como dispone el artículo 70, numerales 1 y 3, de la Ley 388 de 1997.

Se estudiarán estos dos asuntos a continuación.

1. La suspensión provisional del acto administrativo que declara la expropiación y el proceso contencioso administrativo.

En los apartes demandados del artículo 22 de Ley 9ª de 1989 y 71 de la Ley 388 de 1997, se establece que en el proceso ante el contencioso administrativo contra la decisión de expropiación por vía administrativa, no podrá el demandante solicitar la suspensión provisional del acto que dispuso tal expropiación.

El demandante y el señor procurador consideraron que la ley no puede impedir esta clase de solicitudes, pues esta decisión sólo compete a la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo señala el artículo 238 de la Constitución.

Los ciudadanos que intervinieron en esta demanda, defendieron la competencia del legislador para excluir la solicitud de suspensión provisional para esta clase de procesos, apoyándose también en el artículo 238 de la Constitución, pues la norma remite, precisamente, a la ley para que ella establezca los motivos y requisitos en que procede la suspensión.

La discusión que suscita estas dos maneras de interpretar el mismo artículo constitucional, artículo 238, se puede sintetizar de la siguiente forma: ¿la ley puede excluir algunos procesos administrativos de la solicitud de suspensión provisional?

A) Breve recuento normativo sobre la suspensión provisional.

El tema de si la ley puede excluir algunos actos administrativos de la garantía de la suspensión provisional, fue objeto de profundas discusiones en el Consejo de Estado y por la doctrina, pues esta garantía estaba ya consagrada en la Constitución de 1886, en el artículo 193, y sufrió ligeras variaciones en la de 1991, en el artículo 238, pero sólo en cuanto a una precisión jurídica: que lo que se suspende son los efectos de los actos administrativos, y no el acto en sí.

El asunto se remite a la Ley 167 de 1941, que excluyó a cuatro clases de procesos de la posibilidad de solicitar la suspensión provisional. Estos procesos son:

1. Los juicios electorales.

2. Los juicios de impuestos.

3. Los juicios sobre remoción, traslado o suspensión de personal militar o docente.

4. Cuando la acción está caducada.

Por estar en vigencia esta Ley de 1941, el Decreto Extraordinario 01 de 1984, consagró en el último inciso del artículo 152, que establece los requisitos para la procedencia de la suspensión, lo siguiente: “Que la suspensión no esté prohibida por la ley”. En el mismo sentido estaba el artículo 157 de este decreto 01.

Sin embargo, el Decreto 01 de 1984 no señalaba expresamente en cuáles juicios no habría suspensión. A raíz de la declaración de inexequibilidad del artículo 268 del Decreto 01 de 1984, que había derogado en su integridad la Ley 167 de 1941, las opiniones de los juristas se dividieron en torno a si estaba vigente esta ley de 1941, y si ella podía excluir la suspensión provisional o no de algunos juicios. Los juristas solicitaban una definición legal y no jurisprudencial al asunto. Cabe advertir, que la Ley 96 de 1985, artículo 66, ya había establecido, en forma expresa, que en los juicios electorales procedía la suspensión provisional, procesos que, como se dijo, estaban excluidos de tal posibilidad, por la Ley 167 de 1941.

Vino, pues, el Decreto 2304 de 1989, que reformó el Código Contencioso Administrativo. En el artículo 31 se suprimió el inciso final del artículo 152 que permitía a la ley excluir la suspensión provisional para algunos juicios. Y, expresamente, derogó el artículo 157, que aludía a la misma exclusión legal.

Es decir, que con la expedición de este decreto 2304, podía inferirse que en el Código Administrativo, tal como quedó reformado en este asunto, no quedaron juicios administrativos excluidos de la posibilidad de proponer la suspensión provisional del acto administrativo. Quedaba, pues, así solucionado el problema.

Sin embargo, las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, en los apartes demandados de los artículos 22 y 71, respectivamente, vuelven a revivir el asunto, al excluir por ley, la procedencia de la suspensión provisional en una clase de juicios, concretamente, en los procesos de expropiación.

B) Inexequibilidad de la exclusión de la garantía de la suspensión provisional, en determinada clase de juicios administrativos.

La Corte considera que la exclusión en los procesos de expropiación es inconstitucional, por violar el artículo 238 de la Constitución, por las siguientes razones:

a) La suspensión provisional de un acto administrativo, es una garantía esencial para el ciudadano frente a una decisión ostensiblemente violatoria de normas superiores. Es la manera más expedita para impedir que los efectos de una decisión administrativa, violatoria de normas superiores, continúe produciendo consecuencias, que sólo cesarían cuando se produjera la sentencia respectiva. Asunto que puede tardar muchos meses, e incluso años.

Esta figura de la suspensión provisional, también resulta beneficiosa para la propia administración, pues, al impedir que se continúen los efectos del acto administrativo violatorio, la responsabilidad del Estado frente al afectado, en términos económicos y de daño social, en caso de una sentencia desfavorable para la administración, puede ser sustancialmente menor.

b) En cuanto a la interpretación de la parte del artículo 238 de la Constitución, que dice: “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”, algunos consideran que debe interpretarse en el sentido de que la ley tiene tan amplias facultades, que inclusive puede entrar a distinguir entre las distintas clases de juicios administrativos y decidir en cuales procede y en cuales no la suspensión provisional.

Sin embargo, una lectura integral del artículo constitucional, permite llegar a otras conclusiones. Dice la norma:

“ART. 238.—La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Es decir, corresponde a la ley señalar las razones y los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional, pero bajo los siguientes dos presupuestos: que se trate de actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, y que la decisión sobre su procedencia sólo le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.

No puede, pues, la ley ni decidir en cuáles procesos administrativos opera o no la suspensión, ni otorgarle a otra jurisdicción tal facultad. De otra manera, el legislador estaría invadiendo una competencia que le corresponde por norma constitucional sólo al Consejo de Estado o a los tribunales administrativos.

Por consiguiente, la prohibición establecida en los artículos 22 de la Ley 9ª de 1989 y 71 de la Ley 388 de 1997, vulnera los artículos 238 y 13 de la Constitución, y así lo declarará la Corte en esta sentencia.

Lo anterior no implica un desconocimiento del principio consagrado en el inciso primero del artículo 58 de la Constitución, en relación con la primacía del interés público o social sobre el interés privado, principio en el cual se basa la expropiación por motivos de utilidad pública. Naturalmente, con la previa indemnización que prevé el inciso cuarto de la misma norma.

2. Análisis sobre si la decisión de expropiación tiene que ser producto de una sentencia judicial, aún en el caso del proceso por vía administrativa y su desarrollo en el procedimiento establecido en el artículo 70, numerales 1 y 3, de la Ley 388 de 1997.

Los numerales demandados del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, dicen:

“1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con el registro de la decisión en la oficina de registro de instrumentos públicos. El registrador exigirá que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo.

(...).

3. Efectuado el registro de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material del bien inmueble expropiado, sin necesidad de intervención judicial, para lo cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario.

(...)”.

Los numerales demandados desarrollan el procedimiento para el traslado del derecho de propiedad y otros derechos reales a través del registro de la decisión administrativa en la oficina de registro de instrumentos públicos, y, expresamente, sin la necesidad de la decisión judicial.

Quienes intervinieron en este proceso y el señor procurador manifestaron que el demandante incurrió en una interpretación equivocada del artículo 58, inciso cuarto, de la Constitución, al considerar que como sólo mediante decisión judicial es posible transferir el derecho de dominio a la entidad que ha dispuesto la expropiación, el procedimiento establecido en los numerales transcritos, violan la norma constitucional.

Al respecto, cabe señalar que, en efecto, el demandante interpreta en forma errada el inciso cuarto del artículo constitucional, pues cuando la expropiación ocurre por vía administrativa no siempre es objeto de controversia judicial, por una razón elemental: el interesado puede estar conforme con la decisión administrativa y con el precio. ¿Habría, entonces, necesidad de poner en marcha el aparato judicial en donde no hay controversia?

Esto no es lo que dice el inciso cuarto del artículo 58 de la Constitución, supuestamente vulnerado. El artículo es claro al respecto:

“Artículo 58.

(...).

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”.

Como se ve, la Constitución, en este inciso, previó dos maneras de lograr la expropiación: mediante sentencia judicial y por vía administrativa. En cuanto a la primera, es evidente que se requiere de la decisión judicial. Pero sobre la segunda, esta posibilidad es eventual, y depende de la voluntad del interesado, iniciar el control ante la jurisdicción contenciosa, mediante la presentación de la demanda correspondiente. Entender el asunto como lo hace el demandante, haría inútil la diferencia establecida en la Constitución, pues hubiera bastado sólo la primera parte del inciso, cuando dice: “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado”.

Cabe advertir que ésta es también la interpretación que la Corte Constitucional hizo en la sentencia C-370 del 25 de agosto de 1994, que se refirió al decreto legislativo expedido con ocasión de la calamidad pública ocurrida por el sismo registrado en la región comprendida en los departamentos del Cauca y Huila, en el año de 1994. En esa ocasión, la Corte al referirse a la expropiación por vía administrativa, de manera expresa, señaló que el control judicial es posterior:

“Por tanto, los actos administrativos correspondientes, incluyendo todas las actuaciones pertinentes, están sujetos a control judicial posterior, por vía de la acción contencioso administrativa, en todos estos elementos, salvo en lo que se refiere a motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador”. (Se subraya) (M.P., doctor Fabio Morón Díaz).

Por consiguiente, en cuanto a las razones expuestas por el demandante sobre este asunto, no prosperan los cargos.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declárase INHIBIDA en relación con la siguiente expresión del artículo 22 de la Ley 9ª de 1989: “El proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia”, por existir cosa juzgada constitucional, pues la Corte Suprema de Justicia dictó la sentencia 56, del 14 de septiembre de 1989, en la que la declaró inexequible.

2. Declaránse INEXEQUIBLES los apartes de los siguientes artículos: del 22 de la Ley 9ª de 1989, inciso segundo, que dice: “en estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado”; del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el numeral 3, que dice: “3. No podrá solicitarse la suspensión provisional del acto que dispuso la expropiación por vía administrativa”.

3. Declaránse EXEQUIBLES los numerales 1 y 3 del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, por las razones expuestas en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

_______________________________