Sentencia C-120 de febrero 22 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-120 de 2006 

Ref.: Expediente D-5947

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Actor: Jairo Enrique Ruge Ramírez.

Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 84 de la Ley 962 de 2005.

Bogotá, D.C, veintidós de febrero de dos mil seis.

EXTRACTOS: «I. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso:

LEY 962 de 2005 

(...).

“Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

“ART. 84.—EL artículo 164 de la Ley 23 de 1982, quedará así:

“ART. 84.—No se considera ejecución pública, para los efectos de esta ley, la que se realice con fines estrictamente educativos, dentro del recinto e instalaciones de los institutos de educación, siempre que no se cobre suma alguna, por el derecho de entrada y la que realicen con fines estrictamente personales los comerciantes detallistas que no obtengan ningún beneficio económico por dicha ejecución, los cuales serán categorizados por el Ministerio del Interior”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

A. Competencia de la Corte.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia en los términos del artículo 241-5 de la Constitución Política.

B. Problema jurídico.

La demanda de inconstitucionalidad se circunscribe a presentar tres razones por las cuales considera que el artículo 84 de la Ley 962 de 2005, se encuentra en contravía e la Constitución Política. El actor expresa:

1. La norma demandada vulnera el principio constitucional de la unidad de materia, por cuanto la ley contentiva a de la citada norma regula una materia diferente a lo establecido en el artículo 84. La Ley 962 de 2005, regula la racionalización de trámites y procedimientos administrativos, y posee además un objetivo claro, dirigido a reducir los trámites en la administración pública, en tanto, el artículo 84 regula una limitación al derecho de autor. 2. Sostiene el demandante que la citada norma, vulnera el artículo 61 constitucional, por cuanto esta norma establece que el Estado protegerá la propiedad intelectual por el tiempo y mediante las formalidades que establezca la ley, y, el artículo demandado consagra una excepción al derecho de autor. Además menciona que el artículo demandado desconoce los derechos exclusivos consagrados en los artículos 13 de la Decisión Andina 351 de 1993 y 11 bis del Convenio de Berna, que facultan a los autores para autorizar o prohibir, de manera previa y expresa, las distintas utilizaciones de sus obras por parte de los usuarios. Aduce que si bien, el artículo 21 de la Decisión Andina 351 de 1993, consagra la posibilidad de establecer limitaciones y excepciones a los derechos de autor, estas deberán circunscribirse a: i) casos especiales; ii) que no atenten contra la normal explotación de las obras, y iii) no causen perjuicio injustificado a los legítimos intereses del titular o titulares del derecho. 3. Argumenta igualmente que la categorización de los comerciantes detallistas que la norma establece, desconoce el parámetro señalado por los acuerdos internacionales, en tanto, la exoneración de los comerciantes detallistas no obedece a un caso especial, y atenta contra la normal explotación de las obras musicales causando un grave perjuicio a los intereses de los creadores.

Corresponde entonces, a la Corte definir si el artículo 84 de la Ley 962 de 2005, que establece límites a los derechos de autor y por medio del cual se modifica el artículo 164 de la Ley 23 de 1982 (ley de derechos de autor), vulnera el principio constitucional de unidad de materia (art. 158), en tanto la Ley 962 se dedica exclusivamente al tema de la racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.

El problema jurídico se restringe a establecer si la Constitución Política y las normas internacionales prevén la posibilidad de establecer un límite consistente en negar que existe ejecución pública cuando la comunicación se realice con fines estrictamente educativos, dentro del recinto e instalaciones de los institutos de educación, siempre que no se cobre suma alguna, por el derecho de entrada y la que realicen con fines estrictamente personales los comerciantes detallistas que no obtengan ningún beneficio económico por dicha ejecución.

La norma demandada (L. 962/2005, art. 84) consagra una limitación al derecho de autor. La norma establece que no se considera ejecución pública aquella que se realice con fines educativos y, aquella que se realice por los comerciantes detallistas que no obtengan ningún beneficio económico. El derecho internacional también cobija una serie de limitaciones y excepciones al derecho de autor, por tanto, en tal sentido se analizarán los límites impuestos al derecho de autor, en tanto límite de ejecución pública para determinados comerciantes detallistas y en cuanto tenga que ver con esa relación se analizará el derecho patrimonial y el moral de los autores que se vinculan directamente con las limitaciones aludidas.

1. Unidad de materia en ley antitrámites - Reiteración de jurisprudencia.

En primer lugar se analizará el principio de unidad de materia dentro del proceso legislativo. En tal sentido, la Corte Constitucional no ha adoptado un control rígido en el tema de la unidad de materia en el control de constitucionalidad de las leyes, en tanto un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso. En este entendido se realizará el presente análisis. “(...) ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable” (1) (C-1025/2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

1.1. La jurisprudencia ha mencionado que se requiere determinar el núcleo temático de ley para poder establecer la vulneración o no del principio de unidad de materia. “en este sentido resultan valiosos elementos como contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte” (C-501/2001).

Seguido la Sentencia analiza: “(...) además, es necesario tener en cuenta que el referido vicio compromete la competencia del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a este le está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley (C.P., art. 158). Así que, cuando se incurre en la señalada irregularidad, se debe concluir que el legislador ha rebasado su competencia”.

La Corte ha explicado las razones por las cuales, la vulneración del principio de unidad de materia es un vicio de fondo. En Sentencia C-531 de 1995, esta corporación expresó: “(...) la ley es pues formalmente inatacable, sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley. Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular de todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, eso es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución” (2) .

Además de lo anterior, cabe una razón más, “(...) dicha unidad de materia solo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica ente los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma (Sent. C-352/98)” (3) .

Es en tal sentido, en el que debe analizarse el trámite legislativo de la Ley 962 de 2005 y su contenido normativo.

El Proyecto de Ley 14 de 2003 “por el cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos” (4) , que aparece en la Gaceta 342, de 2003, establece el objeto de la ley así: “la presente ley tiene por objeto desarrollar los principios de buena fe, de la libre iniciativa privada y de la economía, la celeridad y la eficacia administrativa contenidos en los artículos 83, 84, 209 y 33 de la Constitución Política y en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo (...)”. En la exposición de motivos se precisa que el objeto claro de la ley es la reducción del tiempo y número de trámites relacionados con los procesos de interacción entre la ciudadanía y el Estado. Con el fin de facilitar el acceso permanente a la información por parte del ciudadano, y garantizar el efectivo ejercicio del derecho de petición. Concluye que se requiere extraer los procesos y trámites innecesarios. La principal función de la norma es reducir los trámites en armonía con lo dispuesto en los principios establecidos en la Constitución Política. En este primer debate no se incluyó el artículo demandado.

El objeto allí establecido se repite e intensifica, en los mismos términos durante todo el trámite legislativo. En la ponencia de primer debate. Cámara de Representantes: acumulado con el Proyecto de Ley 37 de 2003, Cámara, visible a (Gaceta 678 pág. 1) (5) , se insiste en enunciar que el propósito de de la ley deriva en contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la función administrativa, mediante la modificación de los procedimientos administrativos existentes, de manera que “ ellos se lleven a cabo de forma más ágil y menos compleja (...)”. Es necesario, se menciona que las simplificación en la relación Estado-ciudadano, se adecue a los principios de eficacia y eficiencia. En esta ponencia aún no se incluye el artículo aquí demandado.

En el debate visible a (Gaceta 364 pág. 10) (6) , los representantes Luis Fernando Velasco, José Luis Flórez, Germán Varón, Zamir Silva, William Vélez, Germán Navas, Nancy Patricia Gutiérrez, presentan una proposición para la inclusión de un nuevo artículo. El artículo 164 de la Ley 23 de 1982, quedará así: “(...) no se considera ejecución pública para los efectos de esta ley la que se realice con fines estrictamente educativos dentro del recinto de las instalaciones de los institutos de educación, siempre que no se cobre, suma alguna por el derecho de entrada y la que realicen con fines estrictamente personales los comerciantes detallistas que tengan el carácter de microempresarios según los términos del artículo 2º numeral 3º de la Ley 590 de 2000 que no obtengan ningún beneficio económico por dicha ejecución”. Interviene el representante Luis Fernando Velasco para decir que el artículo no está en contra de la Convención de Cartagena. En el debate interviene el doctor Carlos Arturo Piedrahíta y expresa: “Colombia ha firmado tanto la Convención de Berna como la de Cartagena...” y seguido precisa: “... en seis oportunidades se ha presentado esta exclusión, esta excepción para tramitarse por medio de un proyecto de ley y en seis oportunidades que el gobierno ha dicho que no por la trascendencia que tiene a nivel del país y las consecuencias que acarrearía para Colombia porque Colombia firmó, adhirió a esos Pactos Internacionales”. Entonces dicho Representante presentó una sustitutiva: “(...) inciso: tampoco se considera ejecución pública en los establecimientos abiertos al público, que utilicen música para bienestar exclusivo del trabajador, el propietario o el administrador, siempre y cuando esta no trascienda a una pluralidad de personas en los términos de la Decisión 351 de 1993, de la Comunidad Andina de Naciones”. Se somete a votación y pierde la sustitutiva. En el debate parlamentario también interviene el Representante Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas y afirma que el artículo podría violar normas de derecho internacional.

El artículo se somete nuevamente a discusión (7) , interviene el representante Telésforo Pedraza y señala que con respeto al artículo debe “tenerse cuidado con la unidad de materia”. Finalmente el artículo que se aprueba es el siguiente: “ART. 84.—No se considera ejecución pública, para los efectos de esta ley, la que se realice con fines estrictamente educativos, dentro del recinto e instalaciones de los institutos de educación, siempre que no se cobre suma alguna, por el derecho de entrada y la que realicen con fines estrictamente personales los comerciantes detallistas que no obtengan ningún beneficio económico por dicha ejecución, los cuales serán categorizados por el Ministerio del Interior”.

Visto lo anterior, el examen de constitucionalidad sobre la norma en referencia al tema de unidad de materia, debe conducir a expresar que conforme los antecedentes legislativos, la Ley 962 de 2005 poseía desde el mismo inicio del debate un tema indubitable, que se concentró en la fijación de medidas claras para conceder los términos más perentorios a la administración pública con el fin de asegurar la eficacia en los trámites que los particulares adelanten ante la administración y los particulares que ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos. Por ello, ha de analizarse si la norma demandada resulta contraria a los postulados del artículo 158 de la Constitución Política.

En el título de la Ley 962 de 2005, se señala sin lugar a equívoco que se trata de una ley sobre la racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas. Lo anterior, significa que la norma trata un tema alejado a la disposición del artículo 84 cuyo objetivo se instaló en regular una limitación al derecho de autor. Además resulta pertinente anotar que si bien, las normas internacionales (8) establecen que los Estados de la unión pueden establecer limitaciones estas deben someterse a ciertos requisitos, con el fin de que no atente contra los derechos morales y patrimoniales del autor y de los titulares de los derechos de autor.

En ese orden de ideas, se observa por la Corte que la norma acusada que forma parte integrante de la Ley 962 de 2005, mediante la cual se dictaron por el Congreso disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos, no guarda una relación directa con el conjunto normativo de dicha ley, sino que entra a regular una materia diferente relacionada con derechos de autor, razón esta por la cual la conexidad resulta muy remota, tenue, es decir, alejada del contenido temático del resto de la ley. Es claro, desde luego, que en una ley pueden introducirse modificaciones a otra ley, pero siempre observando el principio de la unidad de materia.

Es de observar que esta irregularidad, la falta de unidad de materia, fue advertida en el mismo trámite legislativo de la ley, tal como se mencionó de manera precedente. Esta corporación acoge el argumento presentado por el señor Procurador General de la Nación, en tanto aboga por la inexequibilidad de la norma por carencia del principio de unidad de materia.

Así, establecida la inconstitucionalidad de la norma la Corte se abstiene de estudiar el segundo cargo expuesto por el actor relacionado con la vulneración del artículo 61 de la Constitución Política.

Se concluye entonces que el artículo 84 de la Ley 962 de 2005, resulta inconstitucional, por cuanto, vulnera el artículo 158 constitucional, en tanto la norma se ve afectada por la falta de unidad de materia tal como se expuso.

VI. Decisión

Con fundamento en la precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 84 de la Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño reiterada en C-1025 de 2001. (en este caso la Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley (L. 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores y las superintendencias Bancaria y de Valores, una norma (art. 52, párr. 3) que reforma una disposición de otra ley (L. 446/98, art. 148), con el fin de extender la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones judiciales). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuales son las parte que no tiene relación alguna con la materia central de la ley) (notas de la Sent. C-1025/2001).

(2) Sentencia C-531 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(3) Ms.Ps. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.

(4) Gaceta 342 de 2003. Pág 8.

(5) Año 2003, ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 14 de 2003. Cámara.

(6) Año 2004. Proyectos para primer debate para discusión y votación. 1. Proyecto de Ley 14 de 2003 Cámara, acumulado 37 de 2003 Cámara.

(7) Gaceta 51 de 2005 (feb. 15/2005) “Proyecto de Ley 14 de 2003 Cámara, acumulado 37 de 2003 Cámara, por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos. Autor: Ministro del Interior y de Justicia, doctor Fernando Londoño Hoyos, y honorable senador Germán Vargas Lleras. Ponentes: honorables representantes Germán Varón Cotrino, Lucio Muñoz Meneses, Adalberto Jaimes Ochoa, Telésforo Pedraza Ortega, Jaime Amín Hernández, Zamir Silva Amín, Clara Isabel Pinillos Abozaglo, Carlos Arturo Piedrahíta, Iván Díaz Mateus. Publicación proyecto: Gaceta del Congreso 357 de 2003. Publicación ponencia para primer debate: Gaceta del Congreso 678 de 2003. Publicación ponencia para segundo debate: Gaceta del Congreso 550 y 591 de 2004. Aprobado en comisión: mayo 25, 26 y 27 de 2004, junio 8 y 18 de 2004”.

(8) Entre otras normas internacionales: Norma Comunitaria Andina sobre derecho de autor; Convención universal sobre derecho de autor (Ginebra de 1952); Convenio de Berna para la protección de los artistas, intérpretes o ejecutantes, los productores de fonogramas y los organismos de radiodifusión de 1961 (Convención de Roma); Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio; Tratado de OMPI sobre derechos de autor de 1996; Tratado de la OMPI sobre interpretación o ejecución y fonogramas de 1996 (WPPT).

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