Sentencia C-5 de enero 21 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-5 de 2003 

Ref.: Expediente D-4046

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Norma acusada: artículo 106 de la Ley 715 de 2001

Demandante: Antonio Barrera Carbonell.

Bogotá, D.C., enero veintiuno de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, así:

LEY NÚMERO 715 DE 2001

(Diciembre 29)

ART. 106.—Recursos complementarios al sistema general de participaciones. Con el fin de garantizar los recursos necesarios para financiar los mecanismos de recaudo de los recursos para la salud, el inciso 2º del artículo 9º de la Ley 643 de 2001, quedará así:

“Sin perjuicio de los derechos de explotación, cuando el juego se opere a través de terceros, éstos reconocerán a la entidad administradora del monopolio como gastos de administración un porcentaje del diez por ciento (10%) de los derechos de explotación de cada juego”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. El problema jurídico que se plantea.

El actor sostiene que el artículo 106 de la Ley 715 de 2001 vulnera la Constitución porque (i) fue introducido por el legislativo a pesar de que versa sobre una materia de iniciativa del ejecutivo; (ii) porque no tiene relación alguna con la materia de la que trata la ley a la que pertenece y (iii) porque la cuantía que se contempla para cubrir los gastos de administración del monopolio de los juegos de suerte y azar es irrazonable y desproporcionada, porque el destino que se prevé para los recursos que se obtengan por medio de la aplicación de la norma acusada es diferente al que estipula el artículo 336 de la Carta, y porque dicho artículo constitucional no autoriza que parte de los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar se utilice para financiar gastos administrativos.

El apoderado del Ministerio de Salud señala que el Congreso de la República tenía la facultad de introducir modificaciones al régimen del monopolio de los juegos de suerte y azar durante el proceso legislativo que concluyó con la expedición de la Ley 715 de 2001, porque la finalidad de tal modificación por parte del artículo acusado consiste en garantizar que haya una eficiente transferencia de recursos a las entidades territoriales para la prestación del servicio de salud, tema que resulta compatible con el resto de la ley. Indica también que compete al Congreso reglamentar la prestación de los servicios públicos y que la norma acusada busca fortalecer el recaudo de los recursos obtenidos por medio del monopolio de los juegos de suerte y azar que tienen por destino la prestación del servicio de salud.

El apoderado de Etesa señala que la norma acusada es exequible porque las rentas obtenidas por concepto del porcentaje correspondiente a los gastos de administración, también se destinan a la financiación de la prestación del servicio de salud en las entidades territoriales.

El procurador concede la razón al actor respecto de los tres cargos expuestos en la demanda. En efecto, la vista fiscal considera que la norma acusada fue introducida por el Congreso durante el proceso legislativo sin que haya prueba de que el gobierno la hubiese coadyuvado; que el objeto de la Ley 715 de 2001 consistía en desarrollar los artículos 356 y 357 de la Constitución, según la redacción que les dio el Acto Legislativo 01 de 2001, y no reglamentar o modificar el régimen de los juegos de suerte y azar; y que la norma acusada, lejos de garantizar el recaudo de las rentas obtenidas con base en el monopolio de juegos de suerte y azar, reduce el porcentaje de las mismas que habrá de destinarse a dicho fin.

La Corte Constitucional encuentra que basta con que alguno de los cargos formulados por el demandante esté llamado a prosperar para que se proceda a la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. En este orden de ideas, corresponde a la Corte, en primer lugar, resolver el problema jurídico que se indica a continuación, relativo al trámite del proyecto: ¿Resulta vulnerado el artículo 336 de la Constitución que prescribe que “[l]a organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental”?

Más adelante, la Corte habrá de determinar si es procedente continuar con el análisis de los demás cargos que propone el actor.

3. Consideraciones.

3.1. La Corte Constitucional procede al estudio del proceso legislativo del “Proyecto de Ley 120 de 2001 Senado, 135 de 2001 Cámara” que devino en la Ley 715 de 2001. En efecto, a continuación se resume el procedimiento legislativo que surtió dicho proyecto:

3.1.1. La Gaceta del Congreso Nº 500 del 27 de septiembre de 2001 contiene el “proyecto de ley de distribución de competencias y participaciones 120 de Senado”, el cual fue presentado al Congreso de la República por los entonces ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público, y de Educación Nacional, y por el viceministro de salud. No hay en este proyecto texto alguno que guarde semejanza con el artículo acusado.

3.1.2. La Gaceta del Congreso Nº 600 del 23 de noviembre de 2001 contiene la “ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 120 de 2001 Senado, 135 de 2001 Cámara”, en el que se rinde ponencia conjunta favorable de parte de los ponentes de la Comisión Tercera del Senado y de la Comisión Tercera de la Cámara. No hay en este proyecto texto alguno que guarde semejanza con e! artículo acusado.

3.1.3. La Gaceta del Congreso Nº 38 del 20 de febrero de 2002 contiene el “Acta 189 de la sesión ordinaria del viernes 14 de diciembre de 2001” en la Cámara de Representantes en la que los ponentes solicitan dar segundo debate al “proyecto de ley de distribución de competencias y participaciones 120 de Senado”. No hay constancia de proposición alguna por medio de la cual se haya adicionado el texto del actual artículo 106 de la Ley 715 de 2001.

3.1.4. La Gaceta del Congreso Nº 645 del jueves 13 de diciembre de 2001 contiene la “ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 120 de 2001 Senado, 135 de 2001 Cámara”, en el que se rinde ponencia conjunta favorable de parte de los ponentes de la plenaria del Senado. No hay en este proyecto texto alguno que guarde semejanza con el artículo acusado.

3.1.5. La Gaceta del Congreso Nº 75 del miércoles 3 de abril de 2002 contiene el “Acta de plenaria 25 de la sesión ordinaria del día viernes 14 de diciembre de 2001” del Senado de la República, en la que se aprobó el informe de los ponentes para primer debate.

3.1.6. La Gaceta del Congreso Nº 646 del jueves 13 de diciembre de 2001 contiene la “ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 120 de 2001 Senado, 135 de 2001 Cámara”, en el que se rinde ponencia conjunta favorable de parte de los ponentes de la plenaria de la Cámara de Representantes. La Corte constata que la norma acusada fue introducida en esta ponencia.

3.1.7. Adicionalmente, la Corte encuentra que no hay en el expediente constancia de que el artículo acusado hubiera sido coadyuvado por el Gobierno Nacional. Sobre este particular, el apoderado del Ministerio de Salud expresa que “el legislador al expedir la Ley 715 de 2001, cuando en su artículo 106 modifica el inciso 2º del artículo 9º de la Ley 643 de 2001 [...] no hace otra cosa que cumplir con las funciones que se le han asignado para efectos de lograr un mejor cumplimiento de las funciones que en materia de salud le corresponden” (27) ; el apoderado de Etesa, por su parte, no se pronunció sobre este cargo; y los demás ministerios a los que se les comunicó de la iniciación del presente proceso en el auto admisorio de la demanda (Ministerio del Interior y Ministerio de Hacienda y Crédito Público), no intervinieron en el mismo (28) .

(27) Cfr. Folio 342 del expediente.

(28) Cfr. Folio 17 del expediente.

Así pues, corresponde a la Corte determinar si el artículo 106 de la Ley 715 de 2001 podía ser introducido por iniciativa de los miembros del Congreso o si era necesario que éste fuera presentado o coadyuvado por el gobierno.

3.2. La Ley 715 de 2001, cuyo proyecto fue presentado al Congreso por el Gobierno Nacional, reglamenta la distribución de recursos y competencias a las entidades territoriales de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y contiene otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud. El artículo 106 acusado, por su parte, presenta una modificación al artículo 9º de la Ley 643 de 2001 en virtud de la cual el porcentaje que deben reconocer los terceros que operen juegos de suerte y azar por medio de contrato de concesión, no será del uno por ciento sino del diez por ciento, es decir, modifica un asunto relativo a la administración del respectivo monopolio.

3.3. El apoderado del Ministerio de Salud sostiene que el Congreso de la República tenía la facultad de introducir, por iniciativa propia, este artículo debido a la competencia de la que dispone para modificar los proyectos de ley presentados por el gobierno, y a que tanto la Ley 715 de 2001 en general como el artículo 106 en particular buscan garantizar que haya una eficiente transferencia de recursos a las entidades territoriales para la prestación del servicio de salud.

3.4. Esta corporación coincide con la afirmación según la cual el Congreso puede modificar los proyectos de ley sometidos a su consideración por el Gobierno Nacional. En efecto, el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución prescribe que “[l]as cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el gobierno”.

3.5. No obstante, la pregunta a responder es si puede el Congreso introducir cuestiones relativas a uno de los temas cuya iniciativa ha sido reservada por la Constitución al gobierno, v. gr., el régimen del monopolio de juegos de suerte y azar, durante el proceso de aprobación de una ley que versa sobre otra materia, v. gr. normas sobre ordenamiento territorial.

La Corte considera que este interrogante debe ser absuelto de manera negativa. En efecto, la presentación de un proyecto de ley por parte del gobierno sobre alguno de los temas que son de su iniciativa de acuerdo con el artículo 154 de la Constitución y del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 (29) , no autoriza al Congreso a modificar per se —es decir, sin que sus actuaciones sean coadyuvadas por el ejecutivo— aspectos relativos a materias distintas que igualmente se encuentren limitadas a la iniciativa gubernamental. En este orden de ideas, es claro que la presentación por parte del gobierno de un proyecto sobre normas orgánicas de ordenamiento territorial no autorizaba al Congreso a introducir modificaciones, por iniciativa parlamentaria, al régimen del monopolio de juegos de suerte y azar.

(29) El artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 indica: “Iniciativa privativa del gobierno. Sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias: 1. Plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse. 2. Estructura de la administración nacional. 3. Creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional. 4. Reglamentación de la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales. 5. Creación o autorización de la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. 6. Autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. 7. Fijación de las rentas nacionales y gastos de la administración (presupuesto nacional). 8. Banco de la República y funciones de competencia para su Junta Directiva. 9. Organización del crédito público. 10. Regulación del comercio exterior y fijación del régimen de cambio internacional. 11. Fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. 12. Participaciones de los municipios, incluyendo los resguardos indígenas, en las rentas nacionales o transferencias de las mismas. 13. Autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales. 14. Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. 15. Fijación de servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales. 16. Determinación del situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta. 17. Organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos que estarán sometidos a un régimen propio. 18. Referendo sobre un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. 19. Reservación para el Estado de determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, con indemnización previa y plena a las personas que en virtud de esta ley queden privadas del ejercicio de una actividad lícita. 20. Leyes aprobatorias de los tratados o convenios que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional” (negrillas fuera de texto).

Es del caso tener en cuenta, además, que la prescripción del inciso 3º del artículo 336 de la Constitución según la cual “[l]a organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental”, se aplica también a las modificaciones de dicho régimen, pues de lo contrario, una vez éste fuera expedido por iniciativa del gobierno, la prescripción constitucional sobre la iniciativa gubernamental en esta materia se tornaría inocua dado que el Congreso podría introducirle modificaciones sin que el gobierno las haya propuesto o avalado.

3.6. En este orden de ideas, la Corte Constitucional concluye que el artículo 106 de la Ley 715 de 2001, acusado en el proceso de la referencia, fue de iniciativa del Congreso y no fue coadyuvado ni avalado por el ejecutivo. Por lo tanto, esta corporación considera que ello vulnera el artículo 336 de la Constitución, desarrollado por el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, que prescribe que son de iniciativa del gobierno las normas que reglamenten el régimen del monopolio de los juegos de suerte y azar, razón por la cual declarará su inexequibilidad.

Así pues, esta corporación se abstiene de proseguir el análisis de los demás cargos formulados por el actor, aunque constata que el procurador estima que la norma también sería inexequible por las dos razones adicionales expresadas en la demanda.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 106 de la Ley 715 de 2001.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta corporación, el suscrito magistrado aclara el voto, aún cuando comparto la decisión de inexequibilidad del artículo 106 de la Ley 715 de 2001, para reiterar que, tal como lo expresó en el salvamento de voto en las sentencias C-617 y C-618 de 2002, a mi juicio la mencionada ley en su integridad es inexequible, por las razones consignadas en los salvamentos de voto mencionados.

Fecha ut supra. 

Jaime Araújo Rentería 

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