Sentencia C-1071 de diciembre 3 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

FUNCIONES JUDICIALES DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO

DEBEN SER EJERCIDAS POR FUNCIONARIOS INDEPENDIENTES E IMPARCIALES

Sentencia C-1071 de 2002 

Ref.: Expediente D-4057

Magistrado Sustanciador:

Dr. Eduardo Montealegre Lynett

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 145 de la Ley 446 de 1998.

Demandante: Mauricio Velandia.

Bogotá, D.C., diciembre tres de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 43335 del ocho (8) de julio de 1998,

“LEY NÚMERO 446 DE 1998

(Julio 7)

Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia,

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 145.—Atribuciones en materia de protección al consumidor. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá, a prevención, las siguientes atribuciones en materia de protección al consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por disposición legal le correspondan:

a) Ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario contenga información engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en las normas de protección del consumidor;

b) Ordenar la efectividad de las garantías de bienes y servicios establecidas en las normas de protección del consumidor, o las contractuales si ellas resultan más amplias;

c) Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producción, la comercialización de bienes y/o el servicio por un término treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores;

d) Asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones que corresponda”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241-4 de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley de la República.

Problema jurídico

2. El actor cuestiona la norma acusada pues considera que desconoce el debido proceso y el principio de imparcialidad judicial. Según su parecer, no es legítimo que la ley atribuya funciones judiciales a la Superintendencia de Industria y Comercio, ya que esa entidad tiene a su cargo poderes de control, supervisión e inspección en materia de protección al consumidor.

Algunos intervinientes coadyuvan la demanda mientras que la Superintendencia de Industria y Comercio y el Ministerio Público consideran que la propia Carta autoriza conferir este tipo de facultades a una entidad administrativa, como la superintendencia.

Como vemos, el problema jurídico que plantea esta demanda es entonces si la norma acusada, al atribuir funciones judiciales a la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor, viola o no los principios que gobiernan el ejercicio de funciones judiciales por autoridades administrativas.

3. Para resolver ese interrogante, la Corte comenzará por determinar la naturaleza de las funciones que la norma acusada confiere a la superintendencia, pues algunos intervinientes —como el Ministerio Público— sugieren que ellas son administrativas, mientras que el actor y otros intervinientes parten del supuesto de que ellas son jurisdiccionales. Como es obvio, dependiendo de la naturaleza de estas funciones, será adelantado el estudio de constitucionalidad. Si la Corte concluye que dichas atribuciones son judiciales, como lo indica el actor, entonces esta corporación recordará brevemente los principios constitucionales que regulan el ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas, para luego examinar si la disposición acusada se ajusta o no a esos requerimientos normativos, y en especial a la exigencia de que cualquier entidad habilitada por la ley para ejercer funciones judiciales debe gozar de independencia e imparcialidad.

Naturaleza de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor

4. Comienza la Corte por recordar que, según el artículo 116 de la Carta, las facultades judiciales en cabeza de entidades administrativas son excepcionales. Por ello, la interpretación del alcance de las facultades judiciales radicadas en autoridades administrativas debe ser siempre restrictiva, pues de lo contrario se corre el riesgo de convertir la excepción en regla. En tales circunstancias, y tal y como esta corporación lo ha señalado (1) , a menos que el legislador haya establecido expresamente con precisión y especificidad que las funciones ejercidas por una autoridad administrativa son jurisdiccionales, el intérprete deberá asumir que son funciones administrativas. Procede pues esta Corte a analizar si el legislador especificó con suficiente claridad que las atribuciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por la disposición acusada son judiciales.

(1) Sentencia C-649 de 2001, fundamento 4.3.

5. En principio podría argumentarse que las funciones conferidas por el artículo acusado son administrativas pues la Ley 446 de 1998 no señala expresamente que dichas atribuciones sean judiciales. Además, este artículo hace parte del título IV de la parte IV de la ley, y por ello no se encuentra en el título I de esa misma parte IV, que es el que se refiere explícitamente al ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias.

A pesar de lo anterior, la Corte coincide con el actor y los intervinientes, en que las funciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por la norma acusada son judiciales, por una razón elemental y es la siguiente. El artículo demandado establece que la Superintendencia de Industria y Comercio “ejercerá, a prevención” varias atribuciones en materia de protección al consumidor. Si existe competencia a prevención para conocer de ciertos casos en esa materia, es claro que se trata de la misma función de índole jurisdiccional, que ejercen los jueces de la República. Además, el artículo 147 de la Ley 446 de 1998 dispone, en su inciso 3º, que los actos dictados por la superintendencia en ejercicio de esas funciones a prevención harán tránsito a cosa juzgada. Por su parte, el artículo 148 (2) , tercer inciso, establece que los actos dictados por las superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales, pero que la decisión por la cual se declaren incompetentes y el fallo definitivo, serán apelables ante las mismas.

(2) Ver al respecto, sentencias C-1641 de 2000 y C-415 de 2002.

Por todo lo anterior, la Corte concluye que las atribuciones conferidas en materia de protección al consumidor a la Superintendencia de Industria y Comercio son de naturaleza jurisdiccional. Entra pues esta corporación a examinar si dichas atribuciones judiciales respetan o no los principios constitucionales que rigen el ejercicio de funciones judiciales por autoridades administrativas.

Funciones judiciales por autoridades administrativas, y en especial por superintendencias.

6. Como ya lo ha anotado esta Corte, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades no judiciales representa una excepción al reparto general de funciones entre las ramas del poder. Ello explica que su alcance sea restrictivo ya que únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas expresamente por la ley, que también debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible (3) . Sin embargo, esta Corte ha precisado que ese carácter excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es aquello que no reviste el carácter de permanente sino aquello que constituye una excepción de la regla general. De otro lado, la Constitución señala campos en donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, por ejemplo la instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos. Por consiguiente, la Carta establece dos primeras exigencias para el ejercicio de funciones judiciales por autoridades administrativas: (i) éstas deben estar claramente delimitadas en la ley y (ii) no pueden recaer en ciertos ámbitos, como la investigación de delitos. Con base en esos criterios, que delimitan las posibilidades que tiene la ley para asignar funciones judiciales a las autoridades administrativas, esta Corte ya ha admitido que las superintendencias desarrollen determinadas funciones judiciales (4) .

(3) Sentencia C-212 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(4) Así, la Sentencia C-592 de 1992 declaró la constitucionalidad del artículo 32 del Decreto 2651 de 1991, que establece que los jueces que estén conociendo de las objeciones presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados con anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirán el expediente que contiene de la actuación al Superintendente de Sociedades, a efecto de que éste resuelva tales objeciones. Consideró esta corporación que ello encuadra en la tendencia legislativa de los últimos años, cuyo propósito es promover la colaboración entre los poderes y la unidad funcional del Estado. Igualmente, la Sentencia C-384 de 2000, declaró la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, según el cual, los actos dictados por las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales pero, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas. La Corte consideró que esa atribución de funciones jurisdiccionales a las superintendencias se ajustaba a los requerimientos que establece el artículo 116 de la Carta sobre esta materia.

7. Un primer acercamiento parece llevar a la conclusión que la norma acusada se ajusta a la jurisprudencia de esta corporación. Así, no sólo explícitamente esta disposición confiere funciones judiciales a una superintendencia, a las cuales la Carta les reconoce la posibilidad de ejercer esas atribuciones. Además, esas funciones no recaen en ninguna de las áreas prohibidas por la Carta para que las autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales, por cuanto no se trata de que esas entidades instruyan sumarios o juzguen delitos. Finalmente, la Corte observa que la norma acusada establece con claridad las atribuciones judiciales que la Superintendencia de Industria y Comercio puede ejercer a prevención en materia de protección al consumidor, pues indica que esa entidad puede (i) ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario contenga información engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en las normas de protección del consumidor; (ii) ordenar la efectividad de las garantías de bienes y servicios establecidas en las normas de protección del consumidor, o las contractuales si ellas resultan más amplias; (iii) emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producción, la comercialización de bienes y/o el servicio por un término de treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores; y (iv) asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones que corresponda. En ese orden de ideas, la ley es clara al precisar las materias específicas sobre las cuales puede la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer sus atribuciones judiciales.

8. Sin embargo, el demandante considera que, debido a las tareas de control que cumple esa entidad, no se le pueden conferir funciones judiciales, por cuanto ella se convertiría en juez y parte en esas controversias, con lo cual se viola el debido proceso y se desconocen los principios de imparcialidad e independencia que gobiernan el ejercicio de la función judicial. Este ataque constitucional, remite entonces otro interrogante: ¿goza la Superintendencia de Industria y Comercio de la imparcialidad y la independencia exigibles de cualquier juez para conocer de los asuntos asignados por la ley que contiene la norma acusada? Entra pues la Corte a examinar este asunto.

Los requisitos de imparcialidad e independencia de los funcionarios administrativos que ejercen funciones jurisdiccionales

9. Una interpretación constitucional sistemática del artículo 116 de la Constitución, que permite que algunas autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales, lleva a la conclusión de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos que son exigidos a los jueces en general: el haber sido asignado por la ley para conocer de asuntos delimitados por ella misma con anterioridad a los hechos que deba conocer, y contar con independencia e imparcialidad. En efecto, la Carta es clara en señalar que las decisiones de la justicia son independientes (C.P., art. 228), y las normas internacionales de derechos humanos, conforme a las cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (C.P., art. 93), indican que toda persona tiene derecho a ser oída, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones (art. 8.1, Convención Interamericana y art. 14-1 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos).

En tales condiciones, es necesario armonizar la posibilidad que confiere el artículo 116 de la Carta de otorgar funciones judiciales a las autoridades administrativas con los requisitos de imparcialidad, predeterminación e independencia que deben tener quienes ejercen funciones jurisdiccionales (5) . De ello se concluye que las autoridades administrativas pueden tener atribuciones judiciales otorgadas por la ley, siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias se encuentren previamente determinados en la ley y gocen de la independencia e imparcialidad propias de quien ejercita una función judicial.

(5) Ver al respecto, las sentencias C-1641 de 2000, fundamentos 18 y 19, C-649 de 2001 y C-415 de 2002.

10. La anterior doctrina no implica que el ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales por parte de las superintendencias sea incompatible. La simultaneidad es admisible si no son lesionados los derechos de los sujetos procesales ni se compromete la imparcialidad del funcionario que está administrando justicia. Así, la Sentencia C-1641 de 2000 estableció que “bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas”. Con todo, en algunos casos el “ejercicio de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores. o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado de derecho (C.P. art. 228)” (6) .

(6) En el mismo sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-1143 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

Recapitulando, la Corte ha constatado hasta este punto que la norma acusada ha cumplido algunos de los requisitos exigidos por la Constitución para que autoridades administrativas como la Superintendencia de Industria y Comercio puedan ejercer funciones administrativas. Así, las facultades judiciales fueron conferidas por la ley, que estableció específicamente las materias sobre las que puede pronunciarse, las cuales no incluyen ninguna de las proscritas por la Carta —instrucción de sumarios o juzgamiento de delitos—. Se han cumplido entonces los requerimientos de un juez natural, cuyas facultades y funciones están determinadas por la ley dentro del marco permitido por la Constitución. Pasa ahora la Corte a estudiar si se cumplen los requisitos restantes: la independencia e imparcialidad de los funcionarios.

11. El demandante considera que en virtud de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio, su criterio se ve comprometido al momento de conocer los asuntos que la norma demandada le permite asumir a prevención. Para determinar si en realidad la imparcialidad de esta entidad se ve afectada de tal modo que no pueda asumir las funciones judiciales en materia de protección al consumidor que le otorga la norma acusada, entra la Corte a estudiar las funciones administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio en este campo.

De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2153 de 1992 “Por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones”, entre las funciones de esta entidad se encuentran las siguientes:

“(...) 4. Velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor a que se refiere este decreto y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes;

5. Imponer, previas explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones que sean pertinentes por violación de las normas sobre protección al consumidor, así como por la inobservancia de las instrucciones impartidas por la superintendencia;

(...)

20. Asesorar al Gobierno Nacional y participar en la formulación de las políticas en todas aquellas materias que tengan que ver con la protección al consumidor, la promoción de la competencia y la propiedad industrial y en las demás áreas propias de sus funciones;

21. Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones en las materias a que hace referencia el numeral anterior, fijar los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación;

22. Asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, el conocimiento exclusivo de las investigaciones e imponer las sanciones por violación de las normas sobre control y vigilancia de precios (...)”.

12. Esta breve referencia de algunas de las funciones de vigilancia y control de la Superintendencia de Industria y Comercio muestra que algunas de ellas son muy próximas a aquellos campos en donde, conforme a la disposición acusada, esa misma entidad ejerce atribuciones judiciales. Por ejemplo, según los numerales 4º y 5º del Decreto 2153 de 1992, a esa superintendencia corresponde no sólo genéricamente velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten en este campo, sino además imponer las sanciones que sean pertinentes por violación de las normas sobre protección al consumidor, así como por la inobservancia de las instrucciones impartidas por la superintendencia. Esto significa que esa entidad sanciona administrativamente por violación de los derechos del consumidor e igualmente imparte instrucciones en la materia. Por su parte, la norma acusada confiere competencias judiciales en campos semejantes pues el numeral d) señala que es atribución de esa entidad “asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones que corresponda”.

Ahora bien, el actor y algunos intervinientes aciertan en señalar que si una misma autoridad ejerce sus funciones jurisdiccionales respecto de una entidad o sobre un asunto relacionado con una función administrativa previa de vigilancia y control, su imparcialidad estaría comprometida. Esta situación sería contraria a las garantías propias del debido proceso, y por ello la Sentencia C-1641 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, declaró la inexequibilidad del artículo 146 de la Ley 446 de 1998, tal y como había sido modificado por el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, y que confería atribuciones judiciales a la Superintendencia Bancaria en ciertas materias.

Dijo entonces esta Corte en los fundamentos 23 y 24 de esa sentencia:

“Considera la Corte que la función de inspección, control y vigilancia permite a las superintendencias dar instrucciones que comprometen un criterio de imparcialidad para juzgar posteriormente los asuntos previstos en el artículo 51 de la Ley 510 de 1999 porque, como bien lo señala el demandante, su actuación estará sujeta a esos pronunciamientos anteriores, lo cual sin duda vulnera los artículos 228 y 229 de la Constitución, en consonancia con el artículo 29 ídem.

Como es función de la Superintendencia Bancaria velar porque las entidades sujetas a control absuelvan las inquietudes de los clientes, y para tal efecto pueden adoptar las regulaciones del caso, también es contrario al criterio de imparcialidad que luego ésta decida judicialmente sobre las controversias derivadas de una respuesta desfavorable o la negativa a ella, tal y como lo señala el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, norma que también deberá ser declarada inexequible”.

13. El análisis precedente sugiere que la disposición acusada, o al menos algunos de sus apartes, deberían ser retirados del ordenamiento, en la medida en que confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio atribuciones judiciales en campos en donde esa entidad también despliega labores de vigilancia y control. Sin embargo, en desarrollo del principio de conservación del derecho, según el cual, siempre debe el juez constitucional intentar preservar la labor del legislador, la Corte se pregunta si es posible interpretar esas atribuciones judiciales, de tal manera que éstas puedan ajustarse al marco constitucional del ejercicio de funciones judiciales por las autoridades administrativas.

14. Para responder a ese interrogante, la Corte considera necesario recordar que existen otros dos precedentes relevantes en esta materia, a saber, las sentencias C-1143 de 2000 y C-649 de 2001, que estudiaron también la constitucionalidad del ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias. La primera de ellas concluyó que la facultad que confiere el artículo 146 de la Ley 222 de 1995 a la Superintendencia de Sociedades, para incoar la acción revocatoria concursal, no lesiona la independencia e imparcialidad que deben caracterizar el ejercicio de la función jurisdiccional. Y esa sentencia llegó a esa conclusión, a pesar de que el ejercicio de esa acción judicial se encuentra ligado a las labores de vigilancia y control de esa superintendencia, por cuanto esas distintas tareas eran separables y no se confundían. Dijo entonces la Corte:

“La facultad que la norma asigna a la superintendencia se deriva de sus funciones de inspección, vigilancia y control, en la medida en que en ejercicio de tales atribuciones, la entidad puede reunir elementos de juicio para concluir que, en el contexto de la crisis empresarial, ciertos actos del deudor resultan sospechosos, y deben ser objeto de una verificación judicial. Como tal facultad habrá de desarrollarse, necesariamente, durante el trámite del concordato, puede dar pie para concluir, como hace el actor, que la superintendencia obra como juez y parte en dicho proceso; sin embargo, para la Corte esa afirmación carece de fundamento jurídico. Precisamente por tratarse de una función administrativa que coexiste con las funciones jurisdiccionales de la superintendencia sin confundirse con ellas, la norma solamente la legitimó para interponer la acción revocatoria, mas no la le otorgó competencia para conocer de ella, ni para resolverla: por virtud de la misma disposición impugnada, el funcionario competente para ello es el juez civil del circuito o especializado de comercio del domicilio del deudor. Se trata, así de dos procedimientos independientes: uno es el trámite del concordato como tal, que se realizará frente a la superintendencia, y otro es el trámite de la acción revocatoria, que se ventilará ante los jueces señalados por la norma, y en el cual la citada entidad juega el rol de accionante.

En este sentido, no le asiste razón al demandante cuando considera que la independencia e imparcialidad de la superintendencia resultan lesionadas por ser ésta juez y parte en el mismo proceso, ya que el escenario en el cual la acción revocatoria se habrá de resolver escapa a su órbita de competencia, y en todo caso, la interposición de dicha acción no la realiza en su calidad de juez del concordato, sino como ente de inspección, vigilancia y control” (7) .

(7) Sentencia C-1143 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, fundamento 5.

Por su parte, la Sentencia C-649 de 2001 analizó si el ejercicio de atribuciones judiciales por la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal violaba o no los principios de imparcialidad e independencia propios de la función judicial, teniendo en cuenta que esa entidad ejercía también funciones de vigilancia y control en ese campo. Esa sentencia concluyó que en ocasiones esa situación podría afectar la independencia e imparcialidad de la función judicial, y que por ello era necesario condicionar la constitucionalidad de las normas que conferían esas atribuciones judiciales. Dijo entonces esta Corte: “aplicadas al caso presente, las anteriores reglas sí plantean un claro problema de constitucionalidad. Si la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce sus funciones jurisdiccionales respecto de una entidad o una situación en relación con la cual ya había ejercido, con anterioridad, sus funciones administrativas, resulta claro que su imparcialidad estaría comprometida ab initio, puesto que se buscaría una decisión (definitiva) en relación con una situación que ya había generado un pronunciamiento anterior. Por lo tanto, tal hipótesis sería lesiva de la garantía de imparcialidad que caracteriza a la administración de justicia, según lo deseó el constituyente, lo cual configura uno de los elementos esenciales del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, habrá de condicionarse la constitucionalidad de las normas estudiadas en el siguiente sentido: no podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspección, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos entre los cuales no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto que se somete a su conocimiento”.

15. Un análisis de las anteriores tres sentencias permite precisar la doctrina constitucional sobre el ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias. Así, esta Corte ha exigido, en forma invariable, que los funcionarios administrativos que ejercen funciones judiciales estén dotados de independencia e imparcialidad, doctrina que es reiterada en la presente oportunidad. La diferencia en el sentido de las decisiones en los tres casos deriva de la distinta relación entre el ejercicio de las funciones judiciales por las superintendencias, y el desarrollo de labores de inspección, vigilancia y control por esas mismas entidades. Así, si es posible distinguir con claridad el ámbito de la función judicial de aquel desarrollado en las labores de vigilancia y control, entonces la imparcialidad e independencia no se ven comprometidas. Por ello, la Sentencia C-1143 de 2000 declaró la constitucionalidad de la posibilidad de que la Superintendencia de Sociedades pudiera incoar la acción revocatoria concursal. Por el contrario, si las funciones judiciales y de vigilancia y control se encuentran tan íntimamente ligadas dentro de la superintendencia respectiva que resulta imposible autonomizar la función judicial dentro de la entidad, entonces la decisión que se impone es la declaración de inexequibilidad de la atribución de funciones judiciales a esa superintendencia, tal y como lo hizo la Corte en la Sentencia C-1641 de 2000 en relación con ciertas funciones judiciales de la Superintendencia Bancaria. Finalmente, si existen interferencias entre las funciones judiciales y las labores de vigilancia y control, pero es razonable suponer que la propia entidad puede ajustar su estructura y funcionamiento para proteger la imparcialidad de la función judicial, entonces la decisión más adecuada es recurrir a una sentencia de constitucionalidad condicionada, tal y como lo hizo la Sentencia C-649 de 2001 en relación con las atribuciones judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal.

16. El estudio precedente lleva a la Corte a concluir que en este caso se presenta la tercera hipótesis. Así, como se explicó, las funciones judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor se ven en ocasiones interferidas por las labores de vigilancia y control que esa misma entidad desarrolla en esos campos, lo cual afecta el principio de imparcialidad. Sin embargo, no existen razones para considerar que es imposible que la estructura y funcionamiento de esa entidad no puedan ajustarse a fin de garantizar la autonomía de esas atribuciones judiciales. No es pues necesario recurrir a la solución más drástica de declarar la inexequibilidad de esas funciones judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor pues basta condicionar su alcance, tal y como lo hizo la Sentencia C-649 de 2001 en relación con las atribuciones judiciales de esa misma superintendencia en materia de competencia desleal.

La Corte concluye entonces que la disposición acusada es exequible, pero siempre y cuando, por los procedimientos constitucionales previstos, la estructura y funcionamiento de esa superintendencia sean ajustados para asegurar que no podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de protección al consumidor, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio alguna de sus funciones administrativas, ya fuere inspección, vigilancia o control en la materia. Tales tareas deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, que no tengan relación alguna de sujeción jerárquica o funcional frente a quienes dictaron o aplicaron pronunciamientos en materia de protección al consumidor que se refieran directamente al asunto que se somete a su conocimiento.

Efectos del fallo en el tiempo y limitación de la cosa juzgada

17. A fin de no generar desorden entre los procesos que se han llevado a cabo y aquellos que se encuentran en trámite, la Corte anota que este fallo tiene efectos hacia el futuro. Así mismo, el efecto de la cosa juzgada habrá de limitarse, pues conforme a reiterada jurisprudencia, no corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas específicas que sean demandadas por los ciudadanos (C.P. art. 241). Por ello, cuando existe una acusación general, por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un ataque individualizado contra cada una de las partes que lo integran, la vía procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los cargos analizados en la sentencia (8) . Por tal motivo, el artículo acusado será declarado exequible, con el condicionamiento explicado en el fundamento anterior de esta providencia, y únicamente en relación con los cargos formulados por el actor y estudiados por esta sentencia.

(8) Ver, entre otras, C-527 de 1994, C-055 de 1994, C-318 de 1995, C-126 de 1998 y C-130 de 2000.

VII.Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 145 de la Ley 446 de 1998, únicamente por los cargos estudiados en esta providencia, y siempre y cuando se entienda que, de conformidad con el fundamento 16 de esta sentencia, las funciones allí atribuidas a la Superintendencia de Industria y Comercio deben ejercerse por funcionarios que gocen de independencia e imparcialidad.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

_________________________________